Рассмотрим данную проблему более детально и наметим пути выхода из сложившейся ситуации.
Ведущей отраслью, обеспечивающей эксплуатацию жилищного фонда города, является жилищное хозяйство, которое призвано выполнять комплекс работ и услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда, а также по доведению основных видов коммунального обслуживания до населения и других потребителей. Жилищное хозяйство ввиду преобладания городского жилищного фонда и сложившейся системы хозяйственных связей является, по существу, монополистом в области эксплуатации жилья со всеми вытекающими из этой ситуации негативными моментами для потребителей.
Основными участниками процесса эксплуатации жилищного фонда являются жилищно-эксплуатационные и ремонтные организации, администрация города в лице соответствующих служб и ведомств, а также жители городского жилищного фонда. Жилищно-эксплуатационные и ремонтные организации обеспечивают весь комплекс работ по техническому и санитарному содержанию жилья, его ремонту и модернизации. Более крупные и объемные работы выполняются специализированными строительными и ремонтно-строительными предприятиями.
Однако в большинстве городов страны, особенно крупных, уровень развития жилищного хозяйства остается низким и не соответствует предъявляемым требованиям; возложенные на него задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной мере влияет на снижение качества жизни населения. Жилищное хозяйство испытывает значительные трудности, связанные с острым дефицитом финансов, слабой материально-технической базой, низкой квалификацией кадров, недостаточной проработанностью социально-экономических и правовых основ деятельности жилищных организаций в части их взаимоотношений с потребителями и органами власти.
Жилищное хозяйство, наряду с другими коммунальными службами города, остается дотационным, а его содержание ложится тяжелым бременем на городской бюджет. Применяемый до сих пор сугубо административный механизм регулирования жилищной сферы, использование преимущественно бюджетных источников финансирования, отсутствие экономической заинтересованности жилищно-эксплуатационных организаций в результатах своей деятельности и отчуждение жителей от собственности, нарушение нормальных экономических взаимоотношений с производителями работ и услуг привели к серьезным негативным последствиям в жилищной сфере. Произошло снижение качества жилищного фонда и ухудшение условий его эксплуатации, а жители так и не получили реальных рычагов воздействия на жилищную систему. Все это и определяет необходимость реформирования жилищной системы.
Рассмотрим функции основных участников эксплуатационного процесса.
Администрация организует управление эксплуатацией жилищного фонда города и обеспечивает привлечение необходимых ресурсов. Служба заказчика выступает от лица города, формирует муниципальный заказ на содержание и ремонт жилья, заключает договоры с производителями работ и потребителями услуг, обеспечивает контроль за проведением и сдачей выполненных работ.
Городские жилищно-эксплуатационные организации проводят работы по содержанию и ремонту городского жилищного фонда, а также фонда других форм собственности в соответствии с договорными обязательствами.
Организационно-правовая форма - государственные унитарные производственные организации. Управляющие компании представляют собой негосударственные и немуниципальные организации, имеющие разнообразный статус, в том числе частной фирмы, но выполняющие функции заказчика по договору с городом или с негосударственными структурами на содержание жилищного фонда. Фирмы - производители ремонтно-эксплуатационных работ и услуг - выполняют работы преимущественно в немуниципальном секторе города.
Основу хозяйственных взаимоотношений в данной системе составляют договорные обязательства, размещаемые на конкурентных началах.
Администрация города определяет стратегические направления развития жилищного сектора города, разрабатывает и принимает программу реформирования жилищного хозяйства, формирует службу заказчика и регулирует централизованные финансовые потоки, направляемые в данную сферу деятельности.
Городская (или районные в крупных городах) служба заказчика организует конкурсный набор подрядчиков на проведение работ по содержанию и ремонту городского жилищного фонда. Финансирование этих работ осуществляется из двух основных источников: плата потребителей за содержание и ремонт жилья и предоставленные услуги, а также дотации из городского бюджета, направляемые через службу заказчика подрядным жилищным организациям в связи с низкими тарифами для населения.
Жилищный фонд других форм собственности эксплуатируется на основе прямых договоров между коллективными или частными собственниками зданий и подрядными ремонтно-строительными фирмами или городскими жилищно-эксплуатационными организациями. Расширение альтернативного городского жилищного сектора приводит к необходимости возникновения управляющих компаний, которые принимают на себя ответственность за эксплуатацию зданий, находящихся в частной или коллективной собственности. Они могут выступать в качестве альтернативных заказчиков или привлекать к выполнению работ отдельных работников на контрактной основе и т.п. При этом частные и коллективные владельцы жилого фонда непосредственно рассчитываются либо прямо с производителями, либо с управляющими фирмами.
Организация управления эксплуатацией жилищного фонда города на договорных и конкурентных началах должна повысить качество обслуживания зданий и наладить нормальные экономические взаимоотношения между всеми участниками хозяйственного процесса. В конечном счете она будет выгодна всем сторонам, так как снимет значительную часть забот с администрации, создаст условия для экономического развития подрядных организаций и позволит повысить качество предоставляемых работ и услуг для потребителей.
Но создание эффективной системы управления эксплуатацией жилищного фонда города связано с необходимостью решения целого ряда задач.
Рассмотрим важнейшие из них:
Разделение функций заказчика и подрядчика в процессе эксплуатации жилищного фонда направлено на обеспечение экономической заинтересованности исполнителей в результатах своей деятельности и на повышение качества обслуживания жилья. В то же время необходимо заметить, что система «заказчик-подрядчик» не является чем-то принципиально новым. Она широко известна как в нашей стране, так и за рубежом.
Применительно к жилищному сектору Задача заключается в рациональном разделении функций между участниками данного процесса, в обосновании муниципального заказа на эксплуатацию жилья, в подборе рациональных форм и методов организации конкурсного подбора подрядчиков, в определении адекватных форм контроля за деятельностью жилищно-эксплуатационных организаций. Это тем более важно, что в течение длительного времени данные функции совмещались в ведомственном органе управления жилищным хозяйством города и жилищный сектор не имеет пока достаточного опыта по организации процесса эксплуатации жилья в условиях разделения управленческих и хозяйственных функций.
Опыт первых лет реформирования жилищной сферы, в том числе попытки разделения управленческих и хозяйственных функций, неоднозначен и в ряде случаев даже негативен. Но это обстоятельство не означает ошибочность направления по развитию договорных и конкурентных начал в жилищном секторе города. В то же время вполне очевидно, что организация конкурсных процедур и принятие на себя договорных обязательств требует тщательной подготовительной работы, а также соответствующего ресурсного обеспечения: финансового, материально-технического и кадрового.
Так, в Санкт-Петербурге начиная с 1997 г. проводились конкурсы на эксплуатацию жилищного фонда. Основным критерием отбора подрядчиков служил показатель минимальной цены за проведение установленного объема работ при отсутствии четких ограничений по содержанию и качеству проведения работ. Победу в конкурсах в большинстве случаев одерживали городские жилищные организации, которые и до этого эксплуатировали данный жилищный фонд. Они соглашались на предложенные условия проведения работ по любой минимальной стоимости, без анализа возможности их выполнения. Ремонтно-эксплуатационные предприятия других форм собственности не могли принять такие условия и выбывали из борьбы.
В результате ситуация по эксплуатации жилья в городе практически не изменилась и замены действующих монопольных структур в жилищном секторе не произошло, а снижение реального объема бюджетного финансирования привело к существенному ухудшению деятельности жилищной системы.
В итоге руководство города приняло решение вновь вернуться к функционированию жилищной системы как единого комплекса без разделения функций подрядчика и заказчика в части эксплуатации жилищного фонда. Подрядная деятельность сохранилась только в части проведения работ по капремонту, модернизации и реконструкции.
Новый этап в развитии договорных отношений предполагает переход от проведения формальных процедур к заключению договоров организаций жилищного хозяйства с органами городского управления и потребителями на основе сочетания прав, обязанностей и ответственности всех участников договорных отношений.
Документы, регулирующие договорные взаимоотношения, должны предусматривать защиту интересов потребителей, независимость и ответственность производителей работ и услуг, эффективную регулирующую роль городской администрации. В настоящее время имеется необходимая правовая база для развития договорных отношений. Органы самоуправления в городах имеют право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, принимать и исполнять местный бюджет, включая вопросы управления и финансирования эксплуатации жилищного фонда. Гражданский кодекс Российской Федерации четко определил нормы, регулирующие права собственности, договор найма жилого помещения, принципы договорных отношений органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и потребителей.
Государственным комитетом по жилищной и строительной политике (Госстроем РФ) разработан пакет нормативно-методических материалов по реализации концепций реформы жилищно-коммунального хозяйства.
В настоящее время обосновывается стратегия реформирования и развития жилищной сферы на среднесрочную и долгосрочную перспективу. В этих документах подчеркивается необходимость формирования договорных экономических взаимоотношений между всеми сторонами процесса эксплуатации, определяется порядок выделения бюджетных средств преимущественно на конкурсной основе, предусматривается формирование и развитие конкурентных начал в данном секторе хозяйствования.
Таким образом, действующая нормативно-правовая база определяет в основном дальнейшее развитие договорных отношений, расширение конкурентных начал в проведении работ и предоставлении услуг потребителям.
Но развитие системы договорных и конкурентных отношений в жилищном хозяйстве требует изменения самих подходов к организации этих процессов.
Необходимо развитие и совершенствование формы и содержания договоров на обслуживание жилья и поставку коммунальных услуг. В обязательном порядке в них должны содержаться показатели качества обслуживания и порядок оплаты услуг, санкции за нарушение договорных условий как к подрядчикам, так и к заказчикам, а также права и обязанности потребителей. Кроме того, должна быть разработана система правовой и административной ответственности заказчика, предприятий-производителей работ и населения за нарушение договорных обязательств по объему и качеству предоставляемых услуг и их оплате.
Важнейшей функцией службы заказчика является обеспечение надлежащего содержания и ремонта жилищного фонда при наименьших затратах. Для реализации этих функций служба заказчика заключает договоры на обслуживание жилищного фонда с подрядчиками, контролирует ход выполнения договорных обязательств и принимает выполненные работы.
Подбор подрядчиков проводится на конкурсной основе. Оплату работ по договору подряда служба заказчика осуществляет путем аккумуляции на своем счету платежей населения и прочих потребителей жилищно-коммунальных услуг, а также дотаций из городского бюджета на содержание жилищного хозяйства.
Служба заказчика может иметь различный правовой статус: учреждение или муниципальное (государственное) унитарное предприятие, частное предприятие или акционерное общество. Она может формировать собственные управленческие, контрольные и хозяйственные подразделения и выступать в форме управляющих компании. При этом осуществляется передача функции управления жилищным фондом частным компаниям с правом доверительного управления собственностью (траст). В этом случае фирма осуществляет текущее управление и обслуживание жилищного фонда независимо от формы собственности. Владелец фонда принимает эти услуги и выплачивает фирме вознаграждение в соответствии с договором.
Такой вид управления широко распространен за рубежом и может использоваться в условиях России в процессе управления эксплуатацией коллективного и частного жилищного фонда, так как далеко не все владельцы жилья могут выступать в роли эффективных управленцев и непосредственно вступать в договорные взаимоотношения с производителями работ. Конечно, при этом происходит отчуждение средств, направляемых на выполнение функций управления, но эти потери могут с лихвой компенсироваться за счет повышения эффективности управленческих функций, выполняемых более профессионально. Но в любом случае у владельцев жилья есть выбор в отношении целесообразности подключения управляющих компаний, и этот выбор они должны реализовать с позиций эффективности и целесообразности.
Частные фирмы по управлению собственностью в будущем могут составить серьезную конкуренцию муниципальным (государственным) службам заказчика. Помимо выполнения традиционных функций эти фирмы могут предоставлять владельцам и жильцам риэлтерские услуги, уход за квартирой и ее охрану в отсутствие хозяина, сбор и хранение корреспонденции и т.п.
Важной формой развития жилищной системы является расширение коллективных форм владения жилищным фондом. Массовая приватизация квартир в многоэтажных домах определила потребность более эффективного управления этой собственностью, которая в настоящий момент представляет не очень удачное сочетание частной собственности квартир и государственной или муниципальной собственности дома в целом. Чаще всего приватизирована только часть квартир в таких домах, а остальные квартиры остаются в собственности города.
Зарубежный и отечественный опыт эффективной эксплуатации таких зданий свидетельствует о целесообразности объединения владельцев жилья для выражения и защиты своих интересов. Материальной формой такого объединения становится кондоминиум, а организационно-правовой формой - товарищество собственников жилья.