Приоритетные национальные проекты как инструмент социально-экономической и политической модернизации старопромышленных регионов юга Россим
Инна Васильевна Митрофанова
Федеральный исследовательский центр Южный научный центр РАН, г. Ростов-на-Дону, Российская Федерация;
Волгоградский государственный университет
Ольга Анатольевна Чернова
Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону,
Ольга Юрьевна Патракеева
Федеральный исследовательский центр Южный научный центр РАН, г.
Inna V. Mitrofanova
Federal Research Centre the Southern Scientific Centre of the Russian Academy of Sciences,
Rostov-on-Don, Russian Federation;
Volgograd State University, Volgograd, Russian Federation
Olga A. Chernova
Southern Federal University, Rostov-on-Don, Russian Federation
Olga Yu. Patrakeeva
Federal Research Centre the Southern Scientific Centre of the Russian Academy of Sciences,
Rostov-on-Don, Russian Federation
PRIORITY NATIONAL PROJECTS AS A TOOL OF SOCIAL, ECONOMIC AND POLITICAL MODERNIZATION OF OLD INDUSTRIAL REGIONS OF THE SOUTH OF RUSSIA 1
Abstract
Introduction. In the current political process in Russia, national projects occupy an important place, working as one of the main tools for the achievement of national goals. The projects are usually made more specific at the regional level of administration and include the strategic goal of regional development, the amount of resources allocated for their achievement, as well as the responsibility of the officials for their use. The article examines the impact of implementing national projects of the “first wave” (from 2006-2010 to 2018) and the first results of the projects of the “second wave” (designed for 2019-2024) on solving the problems of effectiveness growth of public administration of the balanced development of old industrial regions of Southern Russia - Volgograd and Rostov regions. The problems of this study are justified by the expansion of using program-targeted methods in the organizational environment of regional management, what implies the need to assess the compliance of the results achieved during the implementation of projects with the goals of state regional policy. Methodology and methods. The research methodology is based on the provisions of the concept of sustainable development, as well as the system paradigm of G.B. Kleiner devoted to the need for the interconnected development of the object, environment and control subsystems. In the study of the effectiveness of national projects and their impact on the balanced development of old industrial regions of the South of Russia, the effective approach and the comparative analysis method were used. Analysis. The study shows that the degree of involvement of the constituent entities of the Russian Federation in implementing program activities of national projects is determined by the volumes of regional budgets, as well as the priorities facing a region. From the standpoint of sustainability and balance of regional development, there is a disagreement in the processes of modernization changes in the subsystems of the object, environment and management, what leads to the underutilization of the resource potential of the regions in the achievement of national goals. Results. The priorities of goal setting in Volgograd and Rostov regions in the implementation of national projects are studied. The feedbacks of the regional system to the measure s mentioned in national projects, as well as limiting factors for the achievement of their objectives are identified. The idea of the coordinated development of the object, environment and management subsystems of a region for the effectiveness growth of public administration of the balanced regional development is substantiated. It is concluded that the administration and management of modern national projects is not so much a managerial task but rathe r a political one, and therefore their implementation implies the solution of such political goals as carefulness in setting goals and choosing priorities, building effective mechanisms of the interaction between federal and regional authorities, and also with local target population.
Key words: national priorities, state policy, national projects, management, regional development, balance, modernization, South of Russia, old industrial regions.
Аннотация
Введение. В статье исследуется влияние итогов реализации национальных проектов «первой волны» (2006-2010 гг. и до 2018 г.) и первых результатов осуществления проектов «второй волны» (рассчитанных на 2019-2024 гг.) на решение задач повышения эффективности государственного управления в двух старопромышленных регионах Юга России - Волгоградской и Ростовской областях. Это предполагает необходимость оценки соответствия достигнутых в ходе реализации проектов результатов целям государственной региональной политики. Методология и методы. Методология исследования базируется на положениях концепции устойчивого развития, а также системной парадигме о необходимости взаимоувязанного развития объектной, средовой и управляющей подсистем, были применены результативный подход и метод сравнительного анализа. Анализ. Исследование показало: с позиций обеспечения устойчивости и сбалансированности регионального развития наблюдается рассогласованность процессов модернизационных изменений в объектной, средовой и управленческой подсистемах, что ведет к недоиспользованию ресурсного потенциала регионов в достижении национальных целей. Результаты. Исследованы приоритеты целеполагания в Волгоградской и Ростовской областях при реализации национальных проектов. Выявлены реакции региональной системы на реализацию мероприятий национальных проектов, а также лимитирующие факторы достижения поставленных в них задач. Обоснована идея согласованного развития объектной, средовой и управляющей подсистем региона для повышения действенности государственного управления процессами сбалансированного регионального развития. Сделан вывод о том, что руководство и управление современными национальными проектами - это задача не столько управленческая, сколько политическая, а потому их реализация подразумевает решение таких политических задач, как тщательность в целеполагании и выборе приоритетов, выстраивание эффективных механизмов взаимодействия федеральных власти с региональной, а также с целевыми аудиториями на местах.
Ключевые слова: национальные приоритеты, государственная политика, национальные проекты, управление, региональное развитие, сбалансированность, модернизация, Юг России, старопромышленные регионы.
национальный проект модернизация старопромышленный
Введение
Запуск процессов модернизации (неоиндустриализации) в старопромышленных регионах является одной из основных долгосрочных задач современной государственной политики в России. Это объясняется тем, что в свете приоритетов пространственного развития РФ [32] старопромышленные регионы могут рассматриваться как перспективные точки инновационного роста, обладающие значительным собственным потенциалом. Основные риски инновационной трансформации старопромышленных территорий являются следствием реализуемой в постсоветский период в их отношении макро- и мезополи- тики, которые были сосредоточены на реструктуризации «старых» отраслей с привлечением внешних инвестиций и преференций (налоговых и бюджетных) в депрессивного статуса территории. Данный подход привел к утрате целостности регионального развития старопромышленных регионов и потере установки на экономическую самодостаточность, что определило сложившуюся в них в настоящее время неблагоприятную отраслевую структуру экономики и состояние практически полностью разрушенной инженерной и социальной инфраструктуры.
Как справедливо подчеркивает А.М. Сысоев, процессы модернизации не должны ограничиваться только внедрением производственных инноваций и новых технологий, они должны затрагивать все сферы деятельности национальной экономики [33, с. 3]. В этом ключе следует отметить значимость реализации национальных проектов, которые ориентированы на качественные изменения в обществе в соответствии с имеющейся системой национальных приоритетов и ценностей. Система целей национальных проектов ориентирована на развитие экономики, инфраструктуры, технологий, человеческого капитала, составляющих основу сбалансированного регионального развития, устойчивого к внешним вызовам и базирующегося на использовании внутренних источников. Учитывая, что каждому региону свойственна определенная специфика факторов и условий пространственной организации социально-экономических процессов (в том числе задающих определенные параметры сбалансированности развития), актуальность исследования результатов реализации национальных проектов в старопромышленных регионах не вызывает сомнений.
Объектом данного исследования выступают старопромышленные регионы Юга России - Волгоградская и Ростовская области. Цель исследования состоит в выявлении роли национальных проектов в решении задач повышения действенности государственного управления процессами сбалансированного развития этих южных регионов, а также в определении (на основе анализа результатов реализации национальных проектов на данных территориях) мер, направленных на повышение эффективности управления данными процессами.
Специфика качественных признаков старопромышленных регионов такова, что ее трудно игнорировать в исследовании роли национальных проектов в запуске модернизаци- онных процессов. Под старопромышленным регионом традиционно понимают территорию, развитие которой исторически обусловлено концентрацией индустриальных отраслей 3-го и 4-го технологических укладов [14, с. 148]. Данные отрасли оказались наиболее уязвимыми к рыночным реформам переходного периода. Поэтому, учитывая их градообразующий характер, им предоставлялась значительная государственная поддержка, которая, как оказалось, искусственно тормозила инновационное развитие старопромышленных регионов, консервируя на их территории производства с отсталыми технологическими укладами [2]. В результате современное состояние старо-
промышленных регионов характеризуется совокупностью следующих отличительных признаков [6; 30; 31; 40], которые во многом определяют результаты проводимой на их территории региональной политики: низкий уровень структурной, институциональной и социальной адаптации к инновационному развитию; особенности специализации территории, выражающиеся в преобладании низкорентабельного промышленного производства над сферой услуг; наличие обостренных проблем гуманитарного характера (суженный режим воспроизводства населения, экологические проблемы, разрушенность социальной инфраструктуры и пр.); высокий уровень территориальной дифференциации с центростремительным характером направленности ресурсных потоков.
Национальные проекты способствуют концентрации усилий на решении задач восстановления инклюзивности модернизацион- ного развития старопромышленных регионов, решая наряду с социально-экономическими важнейшие политические задачи: выстраивание эффективных механизмов взаимодействия органов государственного управления на разных уровнях иерархии; обеспечение сопряженности и согласованности целевых ориентиров программных документов федерального и регионального уровней и др. [3; 37].
Методология и методы исследования
В процессе исследования влияния национальных проектов на сбалансированность регионального развития южных старопромышленных регионов России представляется целесообразным базироваться на методологических позициях концепции устойчивого развития, в соответствии с которыми в фокусе исследования оказываются как приоритетные потребности настоящего времени, так и будущих поколений. Это позволяет выявить особенности расстановки приоритетов целепола- гания в системе государственного управления региональным развитием, оценить уровень скоординированности и согласованности стратегических решений при принятии и реализации управленческих воздействий.
Для исследования итогов реализации национальных проектов «первой волны» (период реализации: 2006-2018 гг.) в старопромышленных регионах Юга России был использован метод сравнительного анализа, позволяющий увидеть альтернативность реакций региональных экономик на регулирующие государственные воздействия и дать им оценку с точки зрения причинно-следственных связей [5]. Выбор индикативных показателей для проведения сравнительного анализа устойчивого и сбалансированного развития региона осуществлялся на методологических позициях системной парадигмы Г.Б. Клейнера, в соответствии с которой структурная сбалансированность и устойчивость региональной системы обеспечивается взаимоувязанным развитием объектной, средовой и управляющей подсистем [13]. Объектная подсистема представлена организациями, предприятиями и их объединениями. Развитие объектной подсистемы можно рассматривать в количественном разрезе (увеличение числа организаций) и качественном разрезе (увеличение реализуемых функций). Средовая подсистема представлена институтами, инфраструктурой, а также механизмами и технологиями, обеспечивающими ресурсный и коммуникационный обмен. Развитие средовой подсистемы выражается в интенсификации и экстенсификации данных процессов. Управляющая подсистема представлена процессами и проектами. Ее развитие выражается в формировании механизмов, стимулирующих, координирующих и поддерживающих модернизационные процессы.
Соответственно при проведении сравнительного анализа результатов реализации национальных проектов были использованы показатели, ориентированные на оценку уровня развития объектной, средовой и управляющей (проектно-процессной) подсистем при решении социальных, экономических и экологических задач. Перечень данных показателей формировался в рамках результативного подхода исходя из соображений их доступности из официальных источников (данные Росстата) и учитывал отраженные в паспортах национальных проектов ключевые цели.
Результаты
Национальные проекты «первой волны»: оценка итогов реализации в старопромышленных регионах Юга России. Идея национальных проектов, концентрирующих бюджетные средства и административные ресурсы на важнейших направлениях социально-экономического развития страны, заложенная в 2005 г. В.В. Путиным на расширенном заседании Правительства, явилась основой реализации программы действий по формированию качественных преобразований в регионах. По оценкам экспертов, реализация национальных проектов на данном этапе преобразований позволила найти эффективные формы и каналы продуктивного использования государственных ресурсов для решения приоритетных социально-экономических задач: повышение качества и доступности оказания медицинской помощи и образовательных услуг, улучшение условий проживания граждан, а также положения сельского населения, развитие АПК и др. [7; 8; 10; 17].
Приоритетными национальными проектами «первой волны» (период реализации: 2006-2010 гг., до 2018 г.) являлись проекты «Здоровье», «Образование», «Жилье» и «Развитие АПК». Применительно к составляющим устойчивого развития ключевыми проблемами, на которые были направлены государственные усилия, стали экономические и социальные.
Национальный проект «Здоровье» был ориентирован на повышение доступности и качества медицинской помощи, преодоление дефицита кадровых ресурсов в системе здравоохранения, повышение оплаты труда работникам здравоохранения. Качественные изменения в сфере здравоохранения регионов должны были выразиться в укреплении материально-технической базы муниципальных учреждений здравоохранения, притоке кадров в сферу здравоохранения, а также улучшении ряда демографических показателей (снижение младенческой смертности, увеличение рождаемости и сокращение коэффициента естественной убыли населения). Для реализации мероприятий, предусмотренных национальным проектом «Здоровье», в Волгоградской и Ростовской областях были приняты региональные программы развития здравоохранения.