) полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов;
) открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, главным образом по вопросам, вызывающим разногласия;
) федеральный бюджет может содержать секретные статьи, но они должны утверждаться только в его составе.
Принцип достоверности бюджета означает надежность и достоверность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории, на основании которого разрабатываются бюджеты разных уровней, а также реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств предполагает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных для их конкретного использования.
Третья характеристика бюджетного устройства связана с системой взаимосвязи бюджетов разных уровней, которая в федеративных государствах проявляется через систему бюджетного федерализма [3, c.32].
1.3 Бюджетный федерализм и его модели
Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей.
Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:
единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;
активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства. Бюджетный федерализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:
) разграничение доходных (налоговых) полномочий;
) разграничение расходных полномочий;
) выравнивание бюджетов.
Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.
Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.
Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.
Более важной и сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического развития территории; хозяйственной специализацией; численностью и плотностью населения; природно-климатическими особенностями и др.
Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.
Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без определения конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.
Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого они были получены.
Бюджетный кредит - это сумма денежных средств, выделяемых бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значительно реже, чем другие формы.
Важную роль в вертикальном выравнивании играют также собственные и регулирующие налоги и доходы.
Собственные доходы - это налоги или доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом полностью или частично на постоянной основе в соответствии с действующим законодательством.
Регулирующие доходы - это доходы или налоги, по которым законодательными органами власти вышестоящего территориального уровня, при утверждении бюджета на очередной финансовый год, устанавливаются на временной (не менее чем на год) и на долговременной с указанием срока (не менее трех лет) основе нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня.
Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима.
В мировой практике существуют три основных подхода центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.
Первый - индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен, например в Китае.
Второй подход - это создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов. Официально такие режимы для отдельных территорий существуют лишь в нескольких странах - на Филиппинах, в Австралии, Малайзии.
И третий подход - применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами.
При этом используются два основных способа межбюджетного выравнивания:
. Выравнивание региональных бюджетных доходов.
. Выделение финансовой помощи для покрытия разницы между прогнозным объемом доходов и нормативным объемом расходов.
Часто первый способ называют доходным, а второй - расходно-доходным выравниванием.
Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.
Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:
) региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;
) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов устанавливать собственные налоги;
) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.
Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она характеризуется следующими основными чертами:
) широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
) наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
) введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
) повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
) ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований.
) наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.
Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие [3, c.32].
2. Бюджетное устройство Российской Федерации. Проблемы и пути их решения
.1 Особенности российского бюджетного федерализма
В России ситуация в области бюджетного федерализма во многом является уникальной. Наличие 88 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Формирование модели бюджетного федерализма в России прошло к настоящему времени несколько этапов.
Первый этап - 1991-1993 гг. «период экономической вольности». Именно тогда была провозглашена идея бюджетного федерализма и сделаны первые шаги по формированию модели бюджетного федерализма, в том числе:
обозначение трех уровней бюджетной системы;
закрепление налогов по уровням бюджетной системы;
закрепление основных принципов федеративных отношений самостоятельности, единства, гласности.
Начиная с 1991 г. федеральные власти в целом проводили политику усиления бюджетной самостоятельности. Децентрализация бюджетной системы зачастую принимала форму «парада суверенитетов», когда отдельные субъекты устанавливали особые бюджетные режимы, предполагающие «одноканальную» модель взаимоотношений с федеральным бюджетом, т.е. зачисление всех налогов в бюджет региона, а затем перечисление «разовых взносов» в федеральный бюджет на финансирование тех или иных общегосударственных функций.
Одновременно с этим большинство регионов продолжали «утверждать» в Министерстве финансов РФ свои бюджеты, полностью согласовывая свои доходы и расходы, попутно стремясь «выбить» дополнительные дотации и индивидуальные нормативы обязательных отчислений в федеральный бюджет.
И та и другая формы взаимоотношений в конечном итоге сформировали индивидуально-договорный тип межбюджетных отношений, по существу не имеющий ничего общего с бюджетным федерализмом, однако существовавший именно под этим лозунгом.
Главная ошибка в этот период - реформаторы были уверены, что строят рыночную модель бюджетного федерализма с чистого листа. Можно игнорировать исторический опыт, но нельзя избежать его пагубных последствий. Молодые реформаторы России не учли очень важные особенности российской действительности.
Во-первых, Россия, будучи тоталитарным государством, имела в своей основе систему федеративного государственного устройства. Однако это федеративное устройство было полностью адаптировано к условиям тоталитарной экономики, т.е. административное устройство было сформировано не по экономическому признаку, а по национально-географическому. Автоматически сделав такие административно-территориальные единицы субъектами Федерации, власть также автоматически проигнорировала едва ли не главный принцип федерализма - самостоятельность его субъектов, которая может быть реализована только в условиях экономической самодостаточности субъектов Федерации.
В-третьих, был полностью проигнорирован тот факт, что в условиях социалистического государства большая социальная нагрузка лежала на производственных предприятиях, которые полностью были государственными (денежные выплаты работникам из фондов материального поощрения, содержание социальной сферы, содержание жилья и коммунального хозяйства). Эта нагрузка была переложена на плечи государственного бюджета и оказалась для него непосильной. Картину дополнил ряд популистских социальных законов, принятых Законодательным Собранием в первые годы реформ, которые не имели реальных источников финансирования (законы о ветеранах, о детских пособиях, льготы силовым ведомствам и правоохранительным структурам и т. д.).
Результатом всего этого стал огромный объем нефинансируемых федеральных мандатов - около 7% ВВП.
Второй этап формирования модели бюджетного федерализма - 1994-1998 гг. - отличался все тем же революционным романтизмом, хотя система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и др., оставались за рамками реформирования.