Министерская система делопроизводства.
В начале XIX в. (1801-1811 гг.) вследствие ослабления высшего и центрального аппаратов управления государством Александр I проводит реформы, существенным моментом которых была замена коллегий на министерства.
Новая система управления - министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «исполнительное».
Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства - Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже - 1 января 1810 г. создан Государственный совет - высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.
Окончательно единоличное министерское начало было закреплено Манифестом от 25 июня 1811г. «Общее учреждение министерств» -законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. Система делопроизводства этого периода (вплоть до Февральской революции 1917 г.) получила название «министерской». Ее также называют «исполнительной», поскольку принцип единоначалия подразумевает личную ответственность каждого должностного лица за неукоснительное исполнение своих непосредственных обязанностей.
Манифест был подготовлен выдающимся государственным деятелем XIX в., советником Александра I, зачинателем многих либеральных преобразований в России того времени - М.М. Сперанским.
В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними. Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений.
Содержание «Общего учреждения министерств» свидетельствует о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин - письмоводство), и движение документов и дел (порядок течения дел), понимая вместе с тем, что в практи-ческой деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют.
Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или «производства дел» (используя современную терминологию, - процесс принятия управленческих решений). Именно это осознание «вторичности» делопроизводства по отношению к «производству дел» (принятию решений) пронизывает и «Общее учреж-дение министерств» и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протяжении всего XIX и начала XX вв. В силу этого регламентация министерского делопроизводства в «Общем учреждении министерств» давалась как «образ» (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.
Однако, как самому Александру I, так равно и его сотрудникам по реформам, очень хорошо было известно, что коренные недостатки министерской системы на Западе имели сильный противовес в народном представительстве. Поэтому, если Александр I решился обратиться к этой системе, то очевидно в предположении коренного изменения в самом государственном строе. Это подтверждается многими историческими документами; самый план министерской реорганизации в первоначальном своем виде был иной, нежели в каком он осуществился. Ответственность министров, определенная общим учреждением министерств, представляет собою нечто иное сравнительно с ответственностью предполагавшеюся ранее. Обстоятельства сложились так, что большая часть предположений гр. Сперанского не осуществилась, отсюда и самые учреждения, будучи поставлены не на те основания, которые для них готовились, не могли иметь и тех результатов, которых можно было бы ожидать от них при других условиях. Для того чтобы власть министров всегда оставалась в назначенных для нее пределах, надо было, чтобы органы, которым предоставлено было право контроля, действительно пользовались этим правом.
Как заметили еще современники: «Этого на самом деле и не было да и не могло быть; попытка возвратить сенату его прежнее значение оказалась безуспешною; Сперанский имел в виду посредством сената объединить всю администрацию, для чего предполагалась и радикальная реорганизация сената; весь план этой реформы, будто бы был ужо готов, но обстоятельства того времени - начавшаяся война, несчастная судьба самого Сперанского, воспрепятствовали проведению этого плана в жизнь».
Глава 2. Общее и особенности трех систем государственного управления
Проведем сравнительную характеристику по нескольким пунктам:
. По характеру создания.
. По скорости решения дел.
. По уровню контроля за работой учреждения.
. По возможностям для взяточничества и коррупции.
. По количеству отдельных учреждений.
. По характеру ответственности.
. По размеру бюрократического аппарата.
По характеру создания.
Так как приказы появлялись постепенно, и их появление не носило четкой структуры, то приказная система, на протяжении всего своего существования носила прецедентный характер. Своим прецедентным характером приказная система схожа с еще дофеодальными и раннефеодальными памятниками русского права: «Краткой Русской Правды» и «Пространной Русской Правды». Даже в сборнике законов и правовых норм «Уложение» 1649 года эта система не получила строгую юридически закрепленную форму.
Коллегиальная система тоже не сразу появилась в результате целенаправленной государственной политики. По существу, первым типом коллегиального органа стал Сенат. В его создании в феврале 1711 года тоже большую роль играл прецедент: Петр Первый отправлялся в далекий поход на Балканы против Османской Империи. Но переход в общеустановленную норму произошел быстро. Указы 1715-1717 года и издание Генерального регламента создали почву для полноценного ввода всех коллегий в структуру государственного аппарата.
Такой же целенаправленный характер в создании имела и министерская система управления. Главными лицами в стремлении ее провести были Александр Первый и Михаил Сперанский. В отличие от предыдущих систем управления, когда актором, творцом системы всегда был царь или император, здесь на первый план выходит личность специалиста - юриста М. Сперанского.
По скорости решения дел.
Традиционным моментом в изучении российского делопроизводства является представление об эволюционной шкале «скоростей» решения дел. Однако она дает упрощенное представление: министерская система управления также была зачастую чрезвычайно медлительной. От каждой из систем делопроизводства в архивах остались вещественные доказательства скорости решения дел.
Нерешенные годами дела, несомненно, препятствовали активизации экономической деятельности в стране. С каждым годом поток нерешенных дел все увеличивался, что говорило о нарастании кризиса этой системы.
Четкая регламентация в коллегиальной системе управления позволила ускорить дела, было введено также наказание за «превышение скорости» в решении дела: около недели. Но сама специфика выслушивания мнений всех членов коллегии подразумевает длительное обсуждение возможных решений дела. Уже в конце петровского времени этот срок стал нарушаться. Даже после реформ Екатерины II коллегиальный метод решения не поспевал за увеличением роста количества дел.
Единоначалие министров в министерской системе управления дало ускорение делопроизводству, однако и в ней, благодаря десяткам комитетов, и советов ход дела часто тормозился. С другой стороны, возросшая личная ответственность способствовало активной деятельности министров и вместе с тем и министерств.
По уровню контроля за работой учреждения.
Для начального периода приказной системы характерно личное наблюдение царя за исполнением практически всех дел в приказах. Постепенно, с ростом количества дел личное наблюдение становилось затруднительным. В итоге, государственный аппарат расширился настолько, что личное участия царя становится невозможным, за исключением нескольких важнейших дел. Как только, царское наблюдение становится фикцией, приказная система теряет многие свои достоинства и переходит в стадию упадка. Раз царь сам не мог контролировать ход дел, то требовался контроль внутренний, которого в приказной системе не было.
Не имея внутреннего контроля в приказах, царская власть пыталась наладить внешний контроль. Происходило это путем создания института челобитья. Никто не был ограничен в праве подать лично царю челобитную с просьбой о какой-нибудь милости, с жалобой на любой судебный приговор или на любое действие приказных, на обидчиков вообще.
Таким образом, в приказной системе внутренний контроль так и не получил развития, а внешний контроль в форме института челобитья не работал.
Петр Первый выделил прокуратуру как главное место во внутреннем контроле созданных коллегий. В указе 1722 года говорилось о введении должности генерала-прокурора - «око государева», которому поручалось "накрепко смотреть, чтобы Сенат свою должность ревностно отправлял". В подчинении генерал-прокурора находились прокуроры во всех центральных учреждениях. Первым генерал-прокурором стал П.И. Ягужинский. В его руководство институт прокуратуры стал одним из наиболее влиятельных в государстве.
По реформам первой трети XIX века четкое определение и исполнение контроля над деятельностью министерств было выполнено только после многолетней критики М.Сперанского в 1810-1811 годах. Контролирующим органом стал Сенат, но его полномочия сначала не были прописаны. Затем Сперанский разработал три акта, где роль Сената заметно увеличилась. Однако, как показала практика, в министерской системе управления большую роль сыграли внутренний самоконтроль, а также контроль со стороны императора.
По возможностям для взяточничества и коррупции.
Петр I в своих указах подчеркивал что злоупотребление и взяточничество одни из причины уничтожения приказной системы : «старые судьи делали, что хотели». Поездка в Москву XV -XVII веков была делом дорогостоящим. Человек, заинтересованный в решении своего дела в приказе, не имел желания ехать, если мог быть отказ. Поэтому, все поездки в приказ сопровождались многочисленными подарками. Логика «кормления», характерная для воеводского управления, была и в деятельности приказной системы. Взяточничество, «кормление» глубоко укоренилось в сознании той эпохи.
Чтобы избежать коррупции, Петр указал, чтобы при наборе людей в коллегии предпочтение отдавали новым людям, «дабы могли языку обучитца». Однако рост благосостояния государства, постоянное участие в войне лишь увеличили масштабы коррупции и воровства. Петр ввел несколько типов наказания за взяточничество: их били батогами, отправляли в ссылку, ставили клеймо. Но это было бесполезно. Сам генерал-прокурор Ягужинский точно определил размеры воровства в Российской империи: «Неужели вы хотите остаться императором без служителей и подданных? Мы все воруем - с тем только различием, что один больше и приметнее, чем другой». Потому, неудивительно, что на протяжении всего XVIII века при коллегиальном решении воровали много и постоянно.
Переход на министерскую систему управления никак не изменил возможности для взяток и воровства. Наоборот, в первой половине XIX века наметился стабильный рост должностных преступлений на почве дачи взяток и кражи из казны. К концу царствования Александра Первого процент «пойманных» на взятке чиновников достиг 5-6% от общего количества служащих.
Таким образом, взяточничество и коррупция нельзя считать пороком какой-то системы. Привычка к воровству денег давно стало пороком нашего менталитета. Она связана с самим существованием власти как таковой в России.
По количеству отдельных учреждений.
Начальный период приказной системы был достаточно устойчив в плане количества приказов, которых было около 10. Неопределенность в юридическом оформлении приказной системы приводило к постоянному увеличению числа приказов. Приказы, которые не работали, заменялись новыми, но не уничтожались. В некоторые годы XVII века было до 70 приказов. Эта громоздкость центральных учреждений делало их чрезвычайно неэффективными.
Коллегиальная система управления избавила от громоздкого количества учреждений. Число коллегий варьировалось от 9-12 во времена правления Петра Первого до 5-6 при Екатерине Второй. Уменьшение количества коллегий было связано с желанием императрицы оставить наименьший контроль над промышленностью и торговлей.
Министерская система управления, введенная в начале XIX века практически вернула то количество центральных учреждений, которое было при Петре, их стало 12. В дальнейшем ряд министерств объединялся, реорганизовывался, но общее число сильно не изменялось.
Таким образом, опыт отраслевого управления показал, что оптимальное количество центральных учреждений лежит в диапазоне 10-15 учреждений. В этом российская система управления повторяет европейские системы управления.
По характеру ответственности.
Личная ответственность в приказной системе нивелировалась значительной ролью в управлении государством Боярской думы. С другой стороны, только для приказной системы характерна ответственность общественная. В условиях слабого социального расслоения приказные дьяки, подъячие были еще близки к служилому народу, который и обращался в приказы.
Служащие приказов были ближе к населению, хорошо знали его повседневные нужды и, как практики, не мудрили и не изощряли своей изобретательности на спинах управляемых. Все серо в приказной администрации, мы не видим крупных дел и едва различаем в отдельных выдающихся дельцах индивидуальный облик.
Одним из слабых мест введенной коллегиальной системы было обезличенная ответственность. При неудачном, неверном решении дела зачастую спросить было не с кого. Назначенный на должность президента коллегии имел лишь регуляторные права. Хотя в некоторых случаях, именно президентов коллегии обвиняли в неправильном решении дела. Судебно-правовая часть коллегиальной реформы также не была подробно прописана, поэтому привлечь к суду какого-то члена коллегии было трудно.