Введение
Системы центрального управления являются одним из ключевых признаков государственного устройства. Последовательная смена от приказной к коллегиальной, а затем и к министерской системе управления - один из важнейших инструментов государственно - правового развития России в XV - XIX веках. Сравнительное изучение приказной, коллежской и министерской систем делопроизводства помогает глубже раскрыть эволюцию политического режима в Российском государстве.
В курсовой работе поставлена следующая цель: проанализировать структуру и функции приказной, коллегиальной и министерской систем управления.
Исходя из поставленной цели были определены следующие задачи для её успешного достижения:
определить периодизацию систем делопроизводства.
охарактеризовать работу приказной, коллегиальной и министерской системы.
сравнить все системы по ключевым признакам.
Работа подразумевает историко-сравнительный анализ, что требует краткого обзора историографии и источников.
В работе использованы законодательные акты Петра Первого, в которых отражена структура коллежского делопроизводства. Ценным источником являются письма Петра различным лицам, собранные в многотомном издании «Письма и бумаги Петра Великого». Указы начала XIX века об учреждении министерств собраны в Полном собрании законов Российской империи.
Изучение систем управления, а вместе с тем и систем делопроизводства стало актуальным в последнее время. Этой теме посвящены несколько диссертационных исследований: приказная система исследована Д.В. Лисейцевым, коллежская система затронута в работе Т.Л. Мигунова, создание министерской системы освещается М.А. Приходько
Кроме того, эволюции делопроизводства посвящена статья Л.Н. Мазура «Бюрократические циклы российской государственности в XVIII-XX веках».
Курсовая работа состоит из введения, двух глав и заключения. В первой главе описывается история создания приказной, коллежской и министерской системы делопроизводства. Во второй главе дается анализ трех систем путем сопоставления и сравнения по наиболее характерным пунктам.
Глава 1. Создание и развитие приказной, коллегиальной и министерской систем делопроизводства
Анализируя все три системы, и находя в них недостатки, стоит помнить, что многие из этих недостатков характеризуют не определенную систему, а любую «систему» вообще. Для всякой системы - как ключевого понятия в общей теории систем, - есть период расцвета и период упадка. Поэтому для анализа всех трех систем делопроизводства необходимо рассмотрение всех периодов существования данных систем.
На ранних стадиях развития Древнерусского государства и в период феодальной раздробленности (до конца XV в.) государственных учреждений еще не существовало. Их функции выполняли чаще всего отдельные должностные лица или органы, осуществляющие свою деятельность либо вообще без штата чиновников, либо с очень ограниченным штатом. В этих условиях единая система делопроизводства не была востребована самой системой управления.
В своем основном значении слово «приказ» то же самое, что и поручение. Поручение могло состоять из одного дела, и приказ начинался и оканчивался его рассмотрением. Если в поручения назначенного царем лица входили несколько повседневных, повторяющихся дел, то оно могло стать уже учреждением. Постепенно, круг этих дел расширялся, что влекло за собой расширение штата лиц. Тогда личное поручение переходило в разряд полноценного учреждения. Переход от личного «приказа» царя в приказ - учреждение проходил без сознательно поставленной цели и не одномоментно. Это говорит, об одной из наиболее характерных черт приказной системы - выявить точную дату создания приказа именно как учреждения чаще всего бывает очень трудно. Кроме того, туманность и неотчетливость в создании и определении приказов мешает точному определению количества приказов. Хотя для современного человека кажется, что посчитать целое число учреждений не составляет труда.
Отдельного изучения требует вопрос смешения отраслевого и административно - территориального управления в приказной системе. Зачастую, при анализе систем управления, недостатки такого смешения рисуются преувеличенными. Образцовым примером такого смешения стали два города Болхова: один относился к приказу Владимировой чети, второй к Разряду. Появление то в одном, то в другом приказах сделало Болхову статус «блуждающего города». Само явление получило название «приказной чересполосицы». С другой стороны, для челобитчиков того времени вряд ли это мешало приношению дел в нужный приказ. Смешение отраслевого и территориального управления, столь критикуемое впоследствии как пережиток средневековых юридических норм, никуда не исчезло. Даже сейчас, при современном уровне юридической мысли в России появилось территориальное министерство по развитию Дальнего Востока. Его функции перекликаются с функциями всех остальных министерств.
По мере превращения Московского княжества в великорусское государство в нем усложнялись административные задачи, отдельные части управления, находившиеся в ведении того или иного лица по приказу князя, превратились в сложные и постоянные присутственные места - избы или приказы. Происхождение приказов связано с практикой личных поручений (приказов) великого князя ближайшему окружению - князьям и боярам по разрешению отдельных вопросов государственного управления. Их деятельность объединялась высшим правительственным учреждением - Боярской Думой. Московским великим князьям удалось создать сильную централизованную систему управления, в которой все важнейшие функции административного управления выполняли Боярская Дума и приказы. Именно поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом - по названию первых государственных учреждений - приказов. Этот период охватывает время с XV по XVII вв.
В этот период в системе государственного управления не прослеживался последовательно принцип отраслевого управления, и только часть приказов являлась органами территориального управления, а часть ведала отдельными отраслями. Общее количество приказов, существовавших на Руси, точно не известно, в частности, в XVII в. разные исследователи называют их число от 40 до 70. Во главе отдельного приказа стоял приказной судья (в некоторых приказах судей было по два и более; они назывались товарищами главного судьи), назначаемый из думных чинов. В его ведении состояли дьяки - от одного до трех, а к концу XVII в. в крупных приказах - от 6 до 10 человек. В ведении дьяков находились подьячие, кото-рые в соответствии со стажем работы делились на «старых» (старших), «середних» и «молодых» (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в «столы», или повытья, - структурные подразделения приказов. Для приведения в исполнение разных распоряжений существовали особые должности - толмачи, трубники, недельщики и др. В их обязанности входило также доставлять переписку приказов по принадлежности, вызывать тяжущихся на суд и др.
В деятельности приказов принципы коллегиального и единоличного управления четко не разграничивались. Определенно можно лишь сказать, что распорядительная деятельность всецело принадлежала приказным судьям, роль дьяков была гораздо скромнее. Они наряду с подьячими занимались организацией и ведением делопроизводства.
Она сложилась в ходе преобразований середины 16 века. В это время начали функционировать приказы: Большого дворца (1534), Большого прихода (1554), Земский (1564), Казанский (1560-е годы), Казенный (1512), Костромской четверти (1560-е годы), Ловчий (1509), Новгородской четверти (1560-е годы), Оружейной палаты (первая половина 16 века), Печатный (1553), Полоняничный (середина 16 века), Посольский (1549), Разрядный (первая половина 16 века), Сокольничий (1550), Стрелецкий (1571), Устюжской четверти (1560-е годы), Холопий (середина 16 века), Челобитный (середина 16 века), Ямской (1550).
Характерным недостатком приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов, отсутствие четкого разграничения компетенций между приказами. За все время существования приказной системы акт, регламентировавший организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе, так и не был подготовлен и издан. Путаница была во всем: во главе приказа стоял судья, но иногда судью приказа именовали по-другому: казначей, печатник, дворецкий, оружничный и т.д. Судьи приказов назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян и думных дьяков, но было и такое, что один и тот же судья одновременно возглавлял несколько приказов.
Обширное бумажное делопроизводство востребовало людей, обладающих опытом канцелярской работы. В приказах сложилась особая система управления: большинство дел рассматривалось судьями приказов или заменявшими их дьяками единолично, а спорные дела подлежали коллегиальному обсуждению, в приказах решались не только важные, но и второстепенные, незначительные дела.
Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, неупорядоченностью и бесконтрольностью порождало взяточничество. Громоздкая и неповоротливая система приказов к концу XVII в. начала приходить в несоответствие с потребностями управления.
Был, в сущности средневековый аппарат управления с характерным для него отсутствием специализации и четкого разделения функций, смешением территориального и функционального управления, разнобоем в обязанностях чиновников, их статусе и оплате труда.
Ядро приказной системы управления сложилось в Московском государстве в течение XVI в. Формирование приказов диктовалось не заранее сформулированным планом, а насущными проблемами государства, поэтому этот процесс протекал вполне целесообразно. Приказная система продемонстрировала в годы Смуты прочность и пластичность, продолжая работать даже в самые тяжелые для страны моменты.
Период упадка приказной системы пришелся на вторую половину XVII века. Множество указов середины XVII в. остаются на бумаге, так как применение их на практике вызывает много непредвиденных вопросов, а царь своей властью не устраняет сомнений приказных.
Было бы неправильно, указав на недостатки приказной системы, ничего не сказать о ее достоинствах. Мы уже говорили, что у приказных не было общего и профессионального образования; в сущности это были сметливые мужики, хорошо усвоившие путем практики технику дела. Пока все шло, «как было наперед сего», пока было, к чему «примериваться», они прекрасно управлялись со своим делом. Когда же возникали какие-нибудь новые вопросы, когда помощь старины оказывалась недостаточной, то они обнаруживали неизобретательность и даже беспомощность. Два века, изо дня в день, они ткут незаметно свою паутину и, прикладывая грош к грошу, терпеливо увеличивают наследство отцов. Бережливость, которая граничит со скупостью, мелочная экономия - вот характерная черта финансового хозяйства приказных.
Приказная система - удобна для территории среднего размера, наиболее подходящее время стало время Смуты, и конец XVI века. В 17-18 веке, когда происходил прирост территории, она себя уже изжила.
Система коллежского делопроизводства XVIII в.
Административный хаос, вызванный отсутствием в прежних учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, побудил правительство искать новые формы государственного устройства. После длительных поисков и переработки найденных образцов появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, определяющие точно состав, организацию, компетенцию и делопроизводство.
Коллегиальная система - этап перехода в новое время. Министерская система управления уже существовала в Европе, но на первых порах предпочтительней оказалась именно коллегиальная.
Петр при создании коллегий использовал шведский административный опыт. Шведская государственная система была построена на принципах камерализма - учения о бюрократическом управлении, получившего распространение в Европе XVI - XVII веков. Это устройство учреждения на началах коллегиальности, специализации канцелярского труда.
Главным фактором смены делопроизводства является увеличение объема делопроизводственных документов и увеличение бюрократического аппарата.
Первым новым учреждением стал Сенат - первоначально законосовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями.
Всего за 1718-1720 гг. вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат.
Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» по названию учреждений нового типа - коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которого, как правило, входили президент, вице-президент, 2-3 советника и асессоры. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает» (глава 2 Генерального регламента «О преимуществе коллегий»).
С изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окончательно отделяются обязанности присутствия как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением - канцелярией. Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии.
В первую очередь, в коллегиях рассматривались государственные дела, затем - частные. На решение государственных дел полагалась неделя, при необходимости наведения справок в губерниях устанавливался поверстный срок - по 2 дня на сто верст в один конец и столько же в другой. Через неделю после получения справки дело должно было быть решено под угрозой смертной казни. Частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. Первоначально эти сроки выдерживались. Однако позже они перестали выдерживаться из-за накопления большого количества нерешенных дел - сенатское и коллежское делопроизводство отличались редкой медлительностью. Некоторые сенатские дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.
Исследователи отмечают: «Хотя прежние дьяки, окольничьи, воеводы влачат еще кое-как свое существование в Москве и других старых городах, но рядом с ними теперь в новой столице являются и новые люди, которым присваиваются и новые чины, взятые с иностранного». Так появляются теперь администратор, актуариус, асессор, аудитор, бухгалтер, герольдмейстер, губернатор, инспектор, маклер, министр и др.
Реформа Петра I затронула только центральный уровень государственного управления, почти не отразившись на местных учреждениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издав «Учреждения для управления губерний» 7 ноября 1775 г. Реформа затронула и центральные учреждения, уничтожив большинство коллегий и оставив всего лишь три из них - Иностранных дел, Военную и Морскую. Губернские учреждения были подчинены непосредственно Сенату.
В соответствии с этим порядком Сенат и коллегии давали губернатору указы, а он, в свою очередь, представлял верховной власти рапорты и доношения. Присутственным учреждениям губернии (Губернскому правлению, палатам гражданского и уголовного суда, Приказу общественного призрения и др.) губернатор давал предложения, получая от них представления.
Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений сохранялся в течение всего XIX в., в определенной степени он присутствует и в современном делопроизводстве.
По «Учреждению для управления губерний» порядок решения дел был преимущественно коллегиальным: предварительно дело готовилось для обсуждения, рассматривалось на заседании присутствия, после чего готовились «исполнительные» бумаги. Штат канцелярских служащих составляли: секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи (там, где это было необходимо), архивариус и некоторые др. Количественный состав штатных служаёщих зависел от количества решаемых дел. Но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя подготовить дела к рассмотрению. Значительное время отнимала подготовка дела к докладу - наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выписки. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию требовала представления всего предшествующего делопроизводства.