Надо сказать, что в научной литературе нет единого мнения относительно достоинств и недостатков пропорциональной, мажоритарной и смешанной избирательных систем. У каждой из них есть свои достоинства и недостатки. Так, например, Г. Н. Комкова справедливо отмечает, что на практике каждый отдельный избиратель не может иметь своего личного представителя в парламенте, в то же время, имея определенные идеологические и политические взгляды, он может доверить их той партии, политика которой адекватна его убеждениям, при этом партия, сформировав в Государственной думе России фракцию, способна реально донести мнение избирателя до власти и воплотить его в закон, в то время как отдельно взятый депутат вряд ли это сможет [14, с. 32-33]. Однако, с другой стороны, пропорциональная избирательная система - по крайней мере в виде, существующем в Российской Федерации, - не позволяет гражданам сделать сбалансированный выбор по конкретным представителям - они вынуждены отдавать свой голос за большую группу кандидатов, так сказать «скопом», при том, что избиратель может доверять одним лицам в избирательном списке политической партии и не доверять другим. В этом плане существенный интерес представляет опыт ряда зарубежных государств, в которых избиратели могут не просто голосовать за конкретную политическую партию, но и выделять среди членов этой партии лиц, которых они хотели бы видеть в законодательном органе в первую очередь. Такое голосование получило название преференциального [15]. В настоящее время преференциальное голосование используется, в частности, в таких странах, как Швеция, Ирландия, Финляндия, Мальта, Науру и др. К примеру, в Швеции при голосовании на выборах в Риксдаг наряду с голосованием за политическую партию избиратель знаком может указать фамилию кандидата из избирательного списка политической партии, которого он хотел бы в первую очередь видеть в составе представительного органа [16].
По мнению В. Е. Чиркина, использование преференциального голосования «может принести огромные плюсы всей нашей довольно инертной и формализованной политической системе» [17, с. 86], поскольку, помимо участия в разрешении упомянутых выше проблем, данная система способствует воспитанию рационального избирателя, соединяя его политическую ориентацию (т.е. его выбор в отношении наиболее полно отражающей его политические интересы и представления политической партии) и личные оценки кандидатов. Помимо прочего, на наш взгляд, введение элементов преференциального голосования может способствовать и повышению электоральной активности граждан, поскольку они получат возможность более четко выразить свою позицию относительно конкретного кандидата.
В качестве еще одной проблемы пропорциональной избирательной системы называется использование технологии «паровозов» партийных списков. Причем сомнительным здесь видится не само по себе включение в списки известных людей, пользующихся популярностью среди населения и доверием со стороны избирателей, а сложившаяся практика их отказов от депутатских мандатов после проведения итогов выборов. Такими действиями во многом представительская функция парламентов, по сути, выхолащивается, поскольку избиратель нередко отдает свой голос в пользу определенных лиц, находящихся во главе списка, реально же состав Государственной думы формируют совсем другие люди. Решение этой проблемы вряд ли возможно в полной мере, поскольку вряд ли можно поставить под запрет как включение в избирательные списки политических партий конкретных кандидатов, так и их последующий отказ от депутатского мандата. Тем не менее косвенно повлиять на нее, как видится, все-таки можно. Во всяком случае небезынтересным видится предложение Н. С. Грудинина о том, что «при отказе кандидата от полученного мандата сразу после выборов этот мандат не должен как перераспределяться внутри данного списка кандидатов, так и передаваться федеральным спискам кандидатов от иных партий (исключение - преждевременный уход из жизни депутата или невозможность исполнения своих полномочий по состоянию здоровья). Депутатский мандат не должен быть предметом политического размена: отказной должен оставаться вакантным до следующих выборов депутатов Государственной Думы» [12, с. 121].
В то же время определенные претензии предъявляются и к одномандатной избирательной системе, используемой в настоящее время в Российской Федерации. В отличие от кандидатов на пост сенаторов, кандидаты на пост депутатов Государственной думы не обязаны хоть какое-то время проживать в округе, по которому они баллотируются. В результате, как отмечал В. Е. Чиркин, нередко Чукотку в этой палате представляют жители Москвы, в то время как Тобольск - жители Краснодарского края. Как результат, Дума реально не является «органом представительства народа всех местностей России» [18, с. 46-47]. Преодолеть этот недостаток В. В. Комарова предлагает путем установления для кандидатов по одномандатным избирательным округам жесткого ценза оседлости (согласно которому кандидатом выдвигается лицо, постоянно проживающее в данном избирательном округе), справедливо подчеркивая, что такой ценз используется во многих странах Западной Европы [19, с. 34].
Однако, к сожалению, решение данной проблемы таким путем вряд ли возможно. Дело в том, что Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях неоднократно подчеркивал, что установление ценза оседлости для кандидатов на выборные должности не соответствует ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия : постановление Конституционного Суда РФ от 24.06.1997 № 9-П // СПС «КонсультантПлюс». ИРЬ: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23137/ ; По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» : постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.1998 № 12-П // СПС «Консуль тантПлюс». иКЬ: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23226/. И, хотя указанные постановления касались региональных выборов, представляется, что логика Конституционного Суда должна распространяться и на выборы депутатов Государственной думы. Аналогия с кандидатами на должность сенаторов (ранее - членов Совета Федерации) здесь не работает, поскольку они, как уже отмечалось выше, не выбираются, а назначаются.
И, хотя позиция Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу, как представляется, не является безупречной (показательно, что по обоим решениям были высказаны особые мнения - Н. В. Витрука и В. Г. Стрекозова), до ее изменения самим Конституционным Судом (а Конституционный Суд не один раз демонстрировал свое умение дезавуировать свои прежние позиции) установление ценза оседлости для кандидатов в депутаты Государственной думы Российской Федерации невозможно.
Если наличие представительной функции Государственной думы является самоочевидным в силу способа формирования данной палаты, то относительно представительной функции Совета Федерации Федерального собрания существуют определенные дискуссии, поскольку в течение длительного времени члены Совета Федерации (с 2020 г. - сенаторы) не избираются, а назначаются. Так, к примеру, О. Н. Булаков указывал, что «представительная функция Совета Федерации, основополагающая для всех иных функций, есть совокупность способов, мер, правомочий, направленных: на устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти, и выражается во внутреннем устройстве палаты, процедурных правилах, актах палаты» [13, с. 82]. Напротив, С. А. Авакьян писал: «Если с представительной природой органа корреспондирует избрание его членов непосредственно населением, тогда придется констатировать, что этим признаком представительности Совет Федерации не обладает» [3, с. 62]. А. А. Вихарев, признавая за Советом Федерации представительную функцию, отмечал, что это представительство не народа Российской Федерации, а субъектов Российской Федерации (отсюда и его характеристика как «палаты регионов») [20]. Федеральный закон от 22.12.2020 № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» внес коррективы в процедуру формирования палаты. Однако при изменении отдельных моментов, связанных с формированием Совета Федерации, отсутствие делегирования сенаторов непосредственно от населения было сохранено, что, действительно, ставит его представительную функцию под сомнение.
Надо сказать, что действующий порядок формирования Совета Федерации подвергается критике не только с позиций ослабления его представительной функции. Так, по мнению Э. Г. Липатова и С. Е. Чаннова, он требует изменений «как с позиции соответствия заложенным в Конституции РФ демократическим принципам, так и с той точки зрения, что он существенно ослабляет роль Совета Федерации по сравнению с периодами, когда сенаторы избирались напрямую и тем более входили в Совет Федерации по должности» [21, с. 83]. Того же мнения придерживается и ряд других ученых. В частности, О. Н. Булаков пишет, что «прямые выборы членов Совета Федерации более соответствуют положениям гл. 1 Конституции России» [13, с. 83]. За прямые выборы сенаторов выступают также С. А. Авакьян [22], А. А. Ми- ерхольд [23] и некоторые другие специалисты. Предлагаются и более сложные варианты: формирование коллегии кандидатур в субъектах РФ путем проведения специальных процедур голосования с последующим назначением сенаторов из их числа [24]; избрание сенаторов в паре с главой субъекта на соответствующих региональных выборах [13]. По нашему мнению, любой из указанных вариантов будет во всяком случае способствовать повышению представительной функции Совета Федерации Федерального собрания.
Таким образом, представительная функция современного парламента проявляется прежде всего в двух основных направлениях: при формировании органа и в процессе организационной деятельности парламента. Порядок формирования обеих палат российского парламента, несмотря на перманентные изменения, имеет ряд критических замечаний относительно обеспечения представительной функции.
Список литературы
представительство федеральное собрание демократия
1. Митрохина Т. Н., Черная Э. С. Функциональность регионального парламента в современной России // Теории и проблемы политических исследований. 2012. № 1. С. 10-26.
2. Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1866. 553 с.
3. Авакьян С. А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. 432 с.
4. Козлова Е. И. Правовая природа регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации // Ученые записки : сб. науч. тр. Вып. 1 (3). Ростов н/Д. : Ростовский государственный ун-т, 2002. 544 с.
5. Боброва Н. А. Законодательные (представительные) органы государственной власти как инструмент гражданского общества // Вестник Самарского государственного университета. 2012. № 5. С. 166-173.
6. Демьяносов В. Конституционно-правовая природа представительной функции Словенского парламента // Вопросы российского и международного права. 2019. № 11. С. 23-28.
7. Поветкина Н. А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения : монография / под ред. И. И. Кучерова. М. : КОНТРАКТ, 2016. 344 с.
8. Лазаревский Н. И. Конституционное государство : курс лекций. СПб., 1905. 479 с.
9. Вильданов Р. Р. Парламент и парламентское представительство // Концепт. 2012. № 10. С. 36-40.
10. Авакьян С. А. Предисловие // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт : материалы науч. конф. М. : Изд-во МГУ, 2003. 475 с.
11. Червонюк В. И. Представительная природа законодательной власти: современный контекст // Вестник Московского университета МВД России. 2017. № 2. С. 130-137.
12. Грудинин Н. С. Пути повышения эффективности реализации представительной функции Государственной Думы Российской Федерации // Вестник Северо-Восточного федерального университета имени М. Н. Аммосова. 2013. № 5. С. 15-19.
13. Булаков О. Н. О представительной функции Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 9. С. 81-86.
14. Комкова Г. Н. Пропорциональная избирательная система и обеспечение равенства фракций в российском парламенте // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 7. С. 31-33.
15. Худолей Д. М. Системы преференциального голосования // Пермский юридический альманах. 2018. № 1. С. 147-152.
16. Орлов А. Г., Лейбо Ю. И., Ракитская И. А. Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия, Швеция / науч. ред. Ю. А. Веденеев, В. И. Лысенко. М. : РЦОИТ : Норма, 2007. 320 с.
17. Чиркин В. Е. О пропорциональной избирательной системе с преференциальным вотумом // Журнал российского права. 2013. № 6. С. 80-87.
18. Чиркин В. И. О новом порядке выборов в Государственную Думу России (неофициальная законодательная инициатива) // Право и политика. 2005. № 1. С. 44-47.
19. Комарова В. В. Эволюция порядка формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: на пути к оптимальной избирательной системе // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 9. С. 32-35.
20. Вихарев А. А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) // Аналитический вестник. 2002. № 23 (179). 148 с.
21. Липатов Э. Г., Чаннов С. Е. Правовые механизмы повышения эффективности разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра и регионов в Российской Федерации // Вестник Российской правовой академии. 2019. № 3. С. 23-30.
22. Авакьян С. А. Размышления конституционалиста : избр. ст. М. : Изд-во Московского ун-та, 2010. 560 с.
23. Миерхольд А. А. Конституционная эволюция порядка формирования и полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ // LexRussica. 2018. № 11. С. 134-144.