Представительная функция институтов представительной демократии: проблемы реализации на современном этапе
М.А. Липчанская
Государственный университет управления, Москва, Россия
Аннотация
представительство федеральное собрание демократия
Актуальность и цели. Функция представительства является главной среди иных функций институтов представительной демократии. Вместе с тем перманентные трансформации в формировании и организации деятельности представительных органов власти актуализируют проблему адекватного обеспечения именно представительной функции указанных институтов. Цель работы - проанализировать обеспечение представительной функции нижней палаты российского парламента как одного из институтов представительной демократии на современном этапе. Материалы и методы. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе анализа современных конституционных концепций, отражающих понимание и содержание функции представительства, изучения конституционного законодательства Российской Федерации, правовых позиций Конституционного Суда РФ, отечественного и зарубежного опыта обеспечения представительной функции парламентами. Методологический потенциал включает методы сравнительно-правового и историко-правового анализа, логический, институциональный и формально-юридический методы.
Результаты
Рассмотрено обеспечение функции представительства институтами представительной демократии, в частности палатами Федерального собрания РФ, проанализировано содержание указанной функции, выявлены недостатки в ее обеспечении и высказаны предложения по совершенствованию представительной функции институтов представительной демократии на современном этапе.
Выводы
На основании проведенного исследования предложено в содержании представительной функции парламента выделять два основных направления: максимально полное и корректное представительство избирателей при формировании органа; обеспечение представительной функции непосредственно при организации деятельности парламента. Высказаны предложения по корректировке некоторых аспектов формирования палат парламента, ориентированных на обеспечение функции представительства.
Ключевые слова: представительная демократия, функции представительной демократии, парламент, формирование палат парламента
Abstract
The representative function of the institutions of representative democracy: issues of implementation at the present stage
M.A. Lipchanskaya
State University of Management, Moscow, Russia
Background. The function of representation is the main one among other functions of the institutions of representative democracy. At the same time, permanent transformations in the formation and organization of the activities of representative authorities actualize the problem of adequate provision of the representative function of these institutions. The purpose of the research is to analyze the provision of the representative function of the lower house of the Russian parliament, as one of the institutions of representative democracy, at the present stage. Materials and methods. The implementation of the research tasks was achieved on the basis of the analysis of modern constitutional concepts that reflect the understanding and content of the function of representation, the study of the constitutional legislation of the Russian Federation, the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation, domestic and foreign experience in ensuring the representative function of parliaments. The methodological potential includes methods of comparative legal and historical-legal analysis, logical, institutional and formal-legal methods. Results. The article considers the provision of the function of representation by the institutions of representative democracy, in particular by the chambers of the Federal Assembly of the Russian Federation, analyzes the content of this function, identifies shortcomings in its provision, and makes suggestions for improving the representative function of the institutions of representative democracy at the present stage. Conclusions. On the basis of the conducted research, it is proposed to distinguish two main directions in the content of the representative function of the parliament: the most complete and correct representation of voters in the formation of the body; ensuring the representative function directly in the organization of the activities of the parliament. Proposals were made to adjust some aspects of the formation of the chambers of Parliament, focused on ensuring the function of representation.
Keywords: representative democracy, functions of representative democracy, parliament, formation of the chambers of parliament
Введение
Представительная функция является основной для всех институтов представительной демократии, в первую очередь для органов представительной власти. И это вполне логично, поскольку «в случае правильной модели механизм функционирования политических институтов изначально ориентирован на включение интересов граждан - в первую очередь за счет представительной власти» [1, с. 11]. Таким образом, представительная функция для указанных структур выступает не просто основной, а целеполагающей - реализация иных их функций (правотворческой, контрольной, информационной и др.) напрямую увязана с успешностью осуществления функции представительства. Если, к примеру, органы представительной власти сформированы с грубыми нарушениями законодательства и не представляют истинной воли избирателей, осуществление этими органами всех других функций будет изначально деформировано, поскольку при этом они не будут выражать интересы жителей страны в целом либо отдельного ее территориального образования.
Сказанное, разумеется, касается не только представительной власти, но и иных институтов представительной демократии, в том числе и не относящихся к органам власти и публичным должностным лицам в принципе (политическим партиям, общественным палатам и др.), поскольку они также изначально предназначены для трансляции во властные структуры интересов населения.
Тем не менее, в отечественной научной литературе в настоящее время представительная функция наиболее полно исследована применительно к органам представительной власти, в первую очередь к парламенту. Как отмечал еще Б. Н. Чичерин, парламент получил название представительного органа власти именно потому, что должен быть «верным выражением страны» [2]. И в классических, и в современных политических теориях идеальный парламент - это орган, претендующий на всеобщее представительство населения независимо от механизма его формирования [3, с. 24].
Обсуждение
В чем же именно заключается представительная функция парламента? По мнению Т. Н. Митрохиной и Э. С. Черной, «представительная функция парламента тесно связана с функцией перевода требований, исходящих от различных социальных групп, с обыденного языка повседневности на политический язык. Именно в парламенте происходит конверсия требований общества на язык законов» [1, с. 20]. Действительно, упомянутая выше взаимосвязь представительной функции с законодательной обуславливает реализацию последней с учетом мнения избирателей, выраженного путем делегирования своих представителей в указанный высший орган законодательной власти. Вполне справедливо отмечала Е. И. Козлова, что процедура деятельности парламента имеет двойную направленность: обеспечить надлежащее профессионально грамотное, социально значимое законодательное регулирование всех сфер общественных отношений и, с другой стороны, способствовать проявлению конституционного статуса парламента как органа народного представительства, призванного выявлять и учитывать различные интересы социальных групп населения, регионов, политических и иных общественных объединений, создавать возможности для полной реализации статуса депутата как представителя народа, уполномоченного осуществлять в парламенте законодательные и иные его полномочия [4, с. 101].
В принципе парламент как сущностный элемент конституционного строя и инструмент гражданского общества появился и оправдывает свое существование именно в качестве представителя народа, озвучивающего его интересы с парламентской трибуны, выражающего их (в процессе принятия бюджета, инициирования и обсуждения законопроектов, осуществления контрольной функции над армией госслужащих), а также оформляющего интересы народа в законах [5, с. 167].
В.Демьяносов, анализируя парламент Республики Словения, отмечает, что его представительная функция состоит в представлении парламентом или его отдельными палатами на общегосударственном (в отношениях с органами государственной власти) и международном (на международной арене, включая Европейский союз) уровнях интересов народа, выступая от его имени и воплощая его волю в законах, иных правовых актах [6, с. 25]. Представляется, что сказанное справедливо и для любого другого парламента (в том числе и российского), разумеется, с определенными уточнениями. Этому вполне корреспондирует определение представительной функции Федерального собрания Российской Федерации, данное Н. А. Поветкиной, указывающей, что она «имеет классическое проявление и заключается в выражении воли и интересов народа России» [7, с. 21].
Таким образом, представительная функция российского парламента - Федерального собрания Российской Федерации - заключается в выражении воли и интересов народа России при осуществлении им иных своих функций, прежде всего законодательной. В связи с этим встает следующий вопрос: в чем именно выражается представительная функция Федерального собрания? Как представляется, структурно она может быть выражена в двух основных направлениях.
Первое направление заключается в реализации максимально полного и корректного представительства избирателей при формировании Федерального собрания. Это достигается в первую очередь путем проведения общенациональных выборов на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании. Как совершенно справедливо отмечал известный русский юрист Н. И. Лазаревский, «выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства... Выборность народного представительства создает его полную независимость от бюрократического механизма. Наконец, выборность создает для органов народного представительства положение независимое» [8, с. 182]. По мнению Р. Р. Вильданова, «представительную функцию парламент осуществляет на основе демократического избирательного права и демократической системы выборов; осуществление этой функции гарантируется функционированием партий как организованной политической силы, являющейся выразителем и посредником интересов и воли избирателей. Гарант реализации представительной функции парламента - демократическая избирательная система в совокупности с конкуренцией в условиях многопартийности» [9, с. 36].
Определение такой модели формирования высшего представительного органа страны, которая обеспечивала бы максимально корректное представительство различных групп избирателей с учетом стратификации общества, таким образом, является важнейшей предпосылкой реализации им его представительной функции. К сожалению, следует констатировать, что модель формирования нижней палаты российского парламента - Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации - в последние годы подвергается достаточно серьезной критике именно из-за неспособности обеспечить указанное представительство, о чем еще будет сказано далее. Еще сложнее обстоит дело с верхней палатой - Советом Федерации, - которая формируется не путем проведения выборов, а путем назначения сенаторов.
Само по себе такой подход не создает непреодолимых препятствий для обеспечения Советом Федерации представительной функции, однако и здесь в научном мире имеются претензии к качеству назначения кандидатов, о чем мы также еще скажем далее.
Второе направление реализации представительной функции связано с организацией деятельности парламента. Как справедливо констатирует
С.А. Авакьян, «практика России, зарубежный опыт свидетельствуют о том, что не только статус и компетенция, но и порядок деятельности представительных органов власти имеют важное значение для воплощения их назначения, отражают положение этих органов в механизме государства, отношения с другими структурами власти, эффективной деятельности» [10, с. 3].
Организация деятельности парламента находит свое воплощение в реализации парламентских процедур, в первую очередь в рамках той же законотворческой деятельности. Как верно отмечает по этому поводу В. И. Черво- нюк, «законодательная и представительная функции парламента тесно переплетены друг с другом и являются взаимозависимыми. Более того, из сказанного следует, что результат осуществления представительной функции парламента в основном сводится к его законодательной роли» [11, с. 136].
Результаты
Рассмотрим подробнее первое выделенное направление реализации представительной функции российского парламента.
Что касается Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, то выполняемая ей представительная функция может быть определена как функция выражения политических интересов многонационального народа Российской Федерации в органах государственной власти, осуществляемая депутатами Государственной думы, наделяемыми соответствующими полномочиями гражданами Российской Федерации в ходе периодических свободных выборов [12, с. 119]. Как весьма точно подчеркивает О.Н. Булаков, «Государственная Дума выражает представительство населения, отсюда ее неофициальная характеристика как народной палаты» [13, с. 82].
Представительная функция нижней палаты федерального парламента должна выражаться, во-первых, в репрезентативном характере его состава, долженствующего представлять собой все страты общества; во-вторых, в обеспечении учета интересов избирателей при работе над проектами федеральных законов (а также при осуществлении иных функций).
При этом, как уже отмечалось выше, существующий порядок формирования Государственной думы подвергается определенной критике. Известно, что с момента формирования данной палаты система выборов в Государственную думу неоднократно изменялась. Так, Государственная дума первого созыва формировалась исключительно с использованием пропорциональной избирательной системы. Последующие созывы вплоть до четвертого базировались на использовании смешанной избирательной системы, при которой 225 депутатских мест замещались по одномандатным избирательным округам, в то же время еще 225 - по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Пятый и шестой созывы Государственной думы продемонстрировали возврат к пропорциональной избирательной системы, однако, в отличие от ситуаций с предыдущими созывами, к выборам допускались исключительно политические партии, какие-либо избирательные объединения, блоки и т.п. теперь к ним не допускались. Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был произведен очередной разворот в сторону смешанной избирательной системы.