Приведем дополнительно еще только некоторые группы данных для иллюстрации сказанного. Анализ статистических данных о работе прокуроров в данной сфере за последние 5 лет свидетельствует о практическом сохранении динамики роста числа выявляемых прокурорами экологических правонарушений: 2005 г. - 130 599, 2006 г. - 205 548, 2007 г. - 241 133, 2008 г. - 290 317, 2009 г. - 286 577, 2010 г. - 258 787.
Как видно из приведенных данных, в 2010 г. общая тенденция роста выявленных прокурорами экологических правонарушений за период с 2006 по 2009 гг. сохранилась, - их число за этот период увеличилось на 25,9%. Однако, в последние два года наметилось некоторое снижение числа выявленных прокурорами экологических правонарушений, которое произошло вследствие системной (плановой и внеплановой) работы прокуроров по надзору за исполнением законов в этой сфере, серьезной рутинной работы по возмещению ущерба, по отмене незаконных правовых актов в судах, требующей зачастую длительного времени (иногда не один год) для получения положительного результата, а также их активная и принципиальная позиция не только по выявлению экологических правонарушений, но и реальному их устранению. Так, число вскрытых прокурорами экологических правонарушений в 2010 г. снизилось по сравнению с 2009 г. на 9,7% (2010 г. - 258 787, 2009 г. - 286 577), в том числе выявленных незаконных правовых актов - на 25,5% (2010 г. - 7112, 2009 г. - 9421), на 25,4% снизилось число протестов, принесенных на незаконные правовые акты (2010 г. - 6783, 2009 г. - 9162), на 14,2% снизилось число внесенных прокурорами представлений (2010 г. - 42 841, 2009 г. - 46 960), на 2,4% меньше лиц привлечено по требованию прокуроров к дисциплинарной ответственности (2010 г. - 27 944, 2009 г. - 28 625), в 2,2 раза сократилось число возбужденных уголовных дел по направленным прокурорами материалам в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ (2010 г. - 1411, 2009 г. - 3169). На 9,4% стало меньше исков, направленных прокурорами в суды (2010 г. - 32 293, 2009 г. - 35 654), однако при этом на 4,6% увеличились суммы исковых требований и на 25,8% выросли суммы по удовлетворенным судом искам (2010 г. - 1 728 962 тыс. руб., 2009 г. - 1 373 831 тыс. руб.).
Для сравнения обратимся к данным по Москве. Инспекционными подразделениями Департамента природопользования и охраны окружающей среды при Правительстве Москвы в 2004 г. и в первой половине 2005 г., соответственно, по ст.8.2 КоАП РФ было составлено 275 и 126 протоколов о нарушении правил обращения с отходами, наложено штрафов на сумму 1468,00 тыс. рублей и 750 тыс. рублей, а также взыскано сумм за причиненный вред в 2004 г. 1032,81 тыс. рублей, хотя предъявлено к взысканию - 25584,76 тыс. рублей.
В практике работы инспекционных подразделений Департамента в 2011 году одним из наиболее часто встречающихся нарушений было несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2 КоАП РФ).
Данные об экологической преступности более тщательно собираются и анализируются в трудах специалистов в области экологического и уголовного права, криминологами[12]. Сопоставим кратко сведения о регистрации преступлений по статье 247 УК РФ и количестве привлеченных к уголовной ответственности лиц. Если в 2001 г. было зарегистрировано 40 преступлений, в 2002 г. - 54, в 2003 г. - 58, то к уголовной ответственности, соответственно, привлечено 26, 20 и 35 лиц. Для сравнения: по ст.250 "Загрязнение вод" число зарегистрированных преступлений составляет, соответственно, 16, 12, 19, а к уголовной ответственности привлечено 8, 3 и 5 человек; по ст. 251 "Загрязнение атмосферы" зарегистрированы в этот период 6, 6 и 10 преступлений, привлечено к уголовной ответственности - 4, 3 и 8 человек. По ст. 261 "Уничтожение и повреждение лесов" УК РФ порядок цифр выглядит иначе. В 2001 г. было зарегистрировано 258 преступлений (выявлено 102 лица, совершивших преступление), в 2002 г., соответственно, 730 и 119, а в 2003 г. 2021 преступления и 129 лиц. Данные приводятся по Государственному Докладу о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2003 году (с.401) и, к сожалению, они не учитывают разделения на основные и квалифицированные составы.
3. Регламентация уголовной ответственности за нарушение правил обращения с отходами в РФ
Сравнивая рекомендации международного законодательства об экологических преступлениях и обязывающие предписания Европейского парламента и Совета по внесению изменений в уголовное законодательство стран-участниц Евросоюза с состоянием российского уголовно-экологического законодательства об ответственности за нарушение правил обращения с отходами, в целом следует признать: до последнего времени (т.е. до принятия Директивы 2008 г.) уголовно-правовые запреты УК РФ соответствовали общемировым и европейским подходам.
Как и в других странах, в Российской Федерации в 1996 г. была проведена соответствующая реформа[13]. Новый Уголовный кодекс РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение правил обращения с опасными отходами в специальной статье (ст.247), с иными отходами - в других статьях 26 главы "Экологические преступления".
Но установление мер ответственности, в частности, уголовной, опередило позитивное правовое регулирование, по крайней мере, на уровне специального федерального законодательства. Так, правовое регулирование[14], в частности, путем принятия Федерального закона "Об отходах производства и потребления", имело место позже, т.е. в 1998 г. Федеральным Собранием РФ, правда, еще в 1995 г. был принят Федеральный закон "Об обращении с радиоактивными отходами", но в декабре того же года Президент РФ использовал право вето, которое не было преодолено. Лишь с середины 2000-х гг. специалисты вновь стали поднимать вопрос о необходимости разработать и принять специальный акт экологического (и атомного) права - Федеральный закон "О безопасном обращении с радиоактивными отходами"[5]. Нормы, регламентирующие обращение с отходами, содержатся в Водном, Лесном и Земельном кодексах РФ, иных актах федерального уровня, но в основном они касаются отдельных сторон этого процесса и/или некоторых видов отходов, их влияния на окружающую среду и здоровье людей и обычно содержат достаточно абстрактные запреты и предписания.
Кроме того, в развитие общей правовой реформы в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в силу в 2002 г., были включены обновленные нормы об ответственности за нарушение правил обращения с отходами. Причем подход законодателя к административной ответственности выразился в значимых по сравнению с КоАП РСФСР изменениях. Так, был введен общий состав (ст. 8.2 "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами") и ряд специальных составов (например, административная ответственность за нарушение правил обращения с отходами установлена, например, в ч.5 ст. 8.13 "Нарушение правил охраны водных объектов")[15].
Следовательно, в настоящее время Россия реализует современные подходы к регулированию обращения с отходами, в том числе относящихся к уголовной и административной ответственности за нарушение соответствующих правил[7]. Но, тем не менее, возникает ряд проблем, касающихся как пробелов уголовного и административного законодательства, так и, в свою очередь, порождаемых их наличием трудностей правоприменения. Особо в данном ряду приходится обращать внимание на потребности согласования законотворческой практики с общими тенденциями создания и совершенствования норм об ответственности за нарушение правил обращения с отходами. Если, как многократно отмечалось в литературе, реформа УК РФ и КоАП РФ была осуществлена в русле новейших - по состоянию на начало 90-х гг. прошлого века устремлений, то в наши дни приходится фиксировать отставание российского законодателя, по крайней мере, от общеевропейских тенденций.
Дело в том, что статья 247 УК РФ "Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов" сформулирована крайне абстрактным и казуистическим образом. Она гласит:
"1. Производство запрещенных видов опасных отходов, транспортировка, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил, если эти деяния создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде…".
"2. Те же деяния, повлекшие загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовую гибель животных, а равно совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации …".
"3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека либо массовое заболевание людей …".
Сравнивая текст статьи 247 УК РФ с формулировками Директивы приходится отметить, что налицо различия по форме вины. В Директиве рекомендуется установить ответственность и за грубую неосторожность при нарушении правил обращения с отходами в случае причинения вреда тем или иным компонентам окружающей среды и здоровью людей. По российскому уголовному праву вина в форме неосторожности учитывается только в случае причинения вредных последствий здоровью людей (ч. 2 и 3) и их жизни (ч. 3).
Помимо этого существуют несоответствия в перечне признаков объективной стороны - деяния и последствий (о чем уже говорилось выше). Но все же здесь возможны споры о том, использование какой юридической техники более продуктивно: обобщения признаков в виде формулы "нарушение правил" либо исчерпывающего указания на отдельные виды действий / бездействия. Тем более, что решение данного вопроса осложняется неоднозначностью определения и понятия отходов, и понятий, обозначающих этапы обращения с ними.
Сказанное о несоответствии европейского и российского законодательства об ответственности за нарушение правил обращения с отходами касается и отсутствия в российских законодательных и иных нормативных правовых актах специальных норм об ответственности (уголовной) за действия продавцов и покупателей опасных отходов, за действия лиц, контролирующих мероприятия по сбору, обезвреживанию, транспортировке и перемещению отходов, их переработке и уничтожению, и отказа от введения уголовной ответственности юридических лиц. Если в отношении первой группы проблем еще можно ссылаться на формулировку части 1 ст.247 УК РФ, говорящей о нарушении правил, под которым комментаторы данной нормы обычно понимают любые правила и, следовательно, речь может идти о расширительном толковании, то во втором случае ситуация более сложная. Проблема коллективной уголовной ответственности относится к числу наиболее спорных в уголовно-правовой науке[16,17]. Известны все аргументы "за" и "против". Не высказываясь здесь по сути обоснованных специалистами в области уголовного права мнений, отметим, что к обсуждению данной проблемы, на наш взгляд, следует вернуться еще раз, учитывая и практику зарубежных стран, и практику отечественную - в сфере реализации запретов КоАП РФ и применения административных санкций к юридическим лицам за совершение ими нарушений экологического законодательства.
Наконец, вопрос о размерах санкций. По сравнению с уголовными кодексами иных стран УК РФ содержит мягкие санкции за экологические преступления (а КоАП РФ - за экологические правонарушения). Хотя как раз в главе 26 "Экологические преступления" преступления, предусмотренные статьей 247 УК РФ, являются наряду с теми, ответственность за которые установлена статьей 261 "Уничтожение или повреждение лесных насаждений", наиболее жестко наказуемыми. По части 3 ст. 247 санкция определена в виде лишения свободы на срок от трех до восьми лет, а по части 2 ст. 261 - в виде лишения свободы на срок до семи лет со штрафом в размере от десяти тысяч до ста тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного месяца до одного года или без такового.
Не призывая к усилению репрессии в стране, все же следует еще раз взвесить соразмерность установленных законом санкций за экологические и экономические, транспортные и экологические и т.д. группы преступлений и оценить обоснованность учета ближайших и отдаленных, локальных, региональных и глобальных вредных последствий, причиняемых преступными посягательствами на окружающую среду.
4. Законотворческая практика международного сообщества и зарубежных государств в сфере регулирования обращения с отходами
Следует указать, что в международном праве осуществляется качественное регулирование вопросов обращения с различными видами отходов. Здесь следует назвать хотя бы Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972 г.), Объединенную конвенцию о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (1997 г.), Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (1989 г.), а также акты, действующие в рамках объединений государств, в первую очередь, в Европейском Союзе (например, директивы ЕС об отходах (Рамочная)1975 г., о полигоне для складирования отходов 1999 г., о сжигании отходов 2000 г., об опасных отходах 1991 г., об упаковках и отходах от упаковок 1994 г., о сжигании опасных отходов 1989 г., об удалении отходов масел 1975 г., об отходах производства двуокиси титана 1978 г. и др. [18] и во входящих в него государствах. Кроме того, во многих странах, были приняты многочисленные законодательные акты и документы (стратегии, концепции, программы и проч.)[19].
5. Специальное правовое регулирование: реализация европейского подхода