В развитие ч. 4 данной статьи Конституции принят Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации». В нем определены следующие наиболее существенные стороны избирательной системы при выборах Президента Российской Федерации.
Выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает выборы недействительными, если допущенные при их проведении нарушения Федерального закона не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.
Избранным считается кандидат на должность Президента, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ст. 55).
Если ни один из более двух кандидатов на должность Президента не был избран, то Центральная избирательная комиссия Российской Федерации назначает повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого кандидата, при условии, что число голосов избирателей, поданных за этого кандидата, больше числа голосов, поданных против всех кандидатов (ст. 56).
В случае, если выборы Президента Российской Федерации признаны несостоявшимися, недействительными или если при общих выборах либо при повторном голосовании ни один кандидат не был избран Президентом Российской Федерации, Совет Федерации назначает повторные выборы Президента (ст. 57).
Хотя, по Конституции РФ, Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, он связан с нею наиболее тесно.
Вопрос о том, входит ли Президент РФ в систему органов исполнительной власти в научной и учебной литературе является дискуссионным. Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст.ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно одной точке зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий «над всеми ветвями» власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения, законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - Правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.
Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными полномочиями, и конституционная модель этого института соответствует модели сильного Президента, принятой во многих странах мира. Однако обе точки зрения, ставящие Президента вне обозначенных в Конституции РФ властей, противоречит закрепленному принципу разделения властей. Более корректной представляется третья точка зрения, согласно которой Президент РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему исполнительной власти и его можно рассматривать как главу исполнительной власти. В соответствии с этой точкой зрения, Конституция определяет статус федерального Президента как «фактического главы исполнительной власти».
2. Функции Президента РФ в сфере исполнительной власти
Президент Российской Федерации наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, а именно:
назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Правительства РФ и федеральных министров;
принимает решение об отставке Правительства РФ;
имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
назначает и освобождает высшее военное командование;
является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами РФ;
утверждает военную доктрину РФ;
формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;
в установленном законом порядке может вводить чрезвычайное или военное положение.
Рассмотрим некоторые из этих функций поподробнее.
В соответствии с п. «а» ст. 83 Конституции РФ Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Согласие дается в форме постановления, которое принимается Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Поскольку Конституция не устанавливает иного, представляется, что данное Государственной Думой согласие на назначение Председателя Правительства не связано сроком полномочий Государственной Думы и действует до тех пор, пока Правительство не сложит с себя полномочия в связи с вступлением в должность нового Президента Российской Федерации или пока не уйдет в отставку по решению Президента.
Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится Президентом не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства. Если предложенная Президентом кандидатура отклоняется Государственной Думой, то новая кандидатура должна быть внесена Президентом в течение недели.
В соответствии с п. «в» ст. 83 Конституции Президент принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации. Характерно, что если при назначении Председателя Правительства необходимо согласие Государственной Думы, то решение об отставке Правительства в целом принимается Президентом самостоятельно. Это объясняется тем, что Президент фактически персонально несет ответственность за деятельность Правительства, в которой он лично может участвовать. Ведь на основании п. «б» ст. 83 Конституции он «имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации». Это правило как бы «связывает» Президента и Правительство.
Тесная связь Президента и Правительства Российской Федерации подтверждается также тем, что Президент в силу п. «д» ст. 83 Конституции назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Условием реализации этого правомочия Президента является то, что указанное назначение на должности и освобождение от них производятся «по предложению Председателя Правительства», причем не оговаривается, в каком порядке и в какой форме это предложение делается. С учетом этого представляется, что каждое решение об изменении состава Правительства можно считать совместным решением главы государства и главы органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации.
Как правило, Президенту Российской Федерации в вопросе о назначении должностных лиц могут оказывать помощь соответствующие министры: например, при назначении и освобождении от должности лиц, относящихся к высшему командованию Вооруженных Сил, - министр обороны.
Статья 83 Конституции указывает, что Президент формирует Администрацию Президента Российской Федерации. Это орган, являющийся собственно рабочим аппаратом Президента в исполнении возложенных на него Конституцией и федеральными законами функций. Администрация Президента имеет аналитические и экспертные подразделения и не располагает собственными властными полномочиями.
Президент в соответствии с п. «з» ст. 83 утверждает военную доктрину Российской Федерации. Представляется, что эта функция Президента непосредственно обусловлена тем, что он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами нашей страны и возглавляет ее Совет Безопасности. Военная доктрина - документ огромного значения, поскольку в ней определяется военно-политическая деятельность государства. Этот документ содержит военно-политические, военные, военно-технические и экономические основы системы официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войны, военных конфликтов, защиту жизненно важных интересов Российской Федерации. Основные положения военной доктрины, гарантирующей строгое соблюдение нашей страной Устава ООН, общепринятых международно-правовых норм и принципов, определяют сугубо оборонительную направленность деятельности по обеспечению военной безопасности Российской Федерации.
В ч. 2 ст. 85 Конституции Президент наделяется правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом надо иметь в виду ряд обстоятельств.
Прежде всего надо обратить внимание на то, что Президент вправе приостановить действие только такого акта органа исполнительной власти субъекта Федерации, который противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушает права и свободы человека и гражданина.
Следует заметить, что Президент вправе приостанавливать действие только актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, но он не может приостановить действие актов их органов законодательной власти.
Как известно, в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Это единство осуществляется в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При рассмотрении вопроса о полномочиях федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации следует учитывать, что в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции они могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.
Президент Российской Федерации как глава государства и Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации определяет основные направления оборонной политики и осуществляет руководство обороной страны.
В законодательстве под обороной понимается вся система политических, экономических, военных, военно-технических, социальных, правовых и иных мер по обеспечению готовности государства к защите от вооруженного нападения, а также собственно защиты населения, территории и суверенитета Российской Федерации.
Оборона организуется и осуществляется в соответствии с международным правом, международными соглашениями, Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством Российской Федерации и военной доктриной Российской Федерации, которая утверждается главой государства, являющимся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Для обороны с применением средств вооруженной борьбы созданы Вооруженные Силы Российской Федерации и установлена воинская обязанность граждан Российской Федерации.
Президент утверждает концепцию и планы строительства, планы применения Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационный план Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационные планы экономики, а также планы подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования территории страны в интересах обороны.
Правовой статус Министерства обороны закрепляется Президентом, который утверждает Положение о Министерстве обороны Российской Федерации и Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации.
Практическая деятельность Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации предусматривает руководство всеми важнейшими направлениями работы Министерства обороны.
В полномочия Президента входят издание указов о призыве граждан на военную службу (с указанием численности призывников), а также утверждение плана гражданской обороны Российской Федерации и Положения о территориальной обороне.
Президент РФ наделен правом введения военного положения согласно ст. 87 Конституции. Военное положение, вводимое Президентом в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, представляет собой особый правовой режим жизнедеятельности государства и общества. Этот режим предусматривает наделение органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых органов государственного управления военного времени, военных властей правами по реализации функций, обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами возложенных на них обязанностей.
Чрезвычайное положение (ст. 88 Конституции) вводится Президентом Российской Федерации для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им необходимой помощи.
Для реализации своей власти Президент имеет право издавать указы и распоряжения (ст. 90 Конституции).
Правовые акты Президента делятся на нормативные и индивидуальные.
Указы и распоряжения Президента нормативного характера обязательны для исполнения на всей территории России. Нормативные акты Президента наряду с Конституцией и федеральными законами являются правовой основой издания федеральными исполнительными органами власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации своих актов.
Нормативные указы и распоряжения содержат правовые нормы, определяющие общие правила поведения, рассчитанные на многократное применение.
Индивидуальные указы и распоряжения касаются только конкретных отношений либо определенных лиц. К ним относятся, например, указы и распоряжения о назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности.
Правовые акты, издаваемые Президентом, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Это означает, что акты Президента носят подзаконный характер. Вместе с тем конституционная формулировка данного требования и отсутствие в Конституции перечня вопросов, подлежащих регулированию исключительно законом, позволяют толковать правотворческую деятельность Президента достаточно широко.
В случае отсутствия законов, регулирующих определенную сферу отношений, Президент вправе, не нарушая требования ч. 3 ст. 90 Конституции, издать нормативный указ по данному вопросу.
При несоответствии нормативных актов Президента Конституции или федеральным законам споры по данному вопросу разрешаются в соответствии с п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции Конституционным Судом Российской Федерации.
Конституционный Суд может принять решение о неконституционности акта в целом или его отдельных положений. Акты Президента, признанные неконституционными, согласно ч. 6 ст. 125 Конституции утрачивают силу.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Конституция РФ исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Сама государственная власть не делится между органами - она едина. Можно говорить лишь о практической необходимости разграничения функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть.
Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он непосредственно не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. Президент устанавливает основные направления политики государства.
В области исполнительной власти Президент наделен широкими полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией (ст.ст. 80-90) и федеральными законами он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласия Государственной думы) и смещает Председателя Правительства, единолично назначает и смещает всех членов Правительства.
Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом.
резидент РФ по Конституции РФ 1993 г. не является главой исполнительной власти. Тем не менее его роль, функции и полномочия в этой сфере весьма существенны.
Как глава государства он является гарантом прав и свобод человека и гражданина, реализуемых преимущественно в сфере государственного управления, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в осуществлении которой активно участвуют все субъекты исполнительной власти.
Конституция РФ наделяет Президента рядом полномочий, непосредственно связанных с организацией и функционированием исполнительной власти. Так, с согласия Государственной Думы он назначает Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решение об отставке Правительства; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Правительства, федеральных министров; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, т.е. лиц, активно участвующих в обеспечении законности в сфере исполнительной власти; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; утверждает доктрину национальной безопасности и военную доктрину; формирует Администрацию Президента; назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента; назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (ст. 83 Конституции).
Президент по представлению Председателя Правительства утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения.
Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ Президент своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, непосредственно руководит деятельностью ряда таких органов <*>. Положения о названных органах утверждаются Президентом. Их руководители назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке. Он вправе также отменять правовые акты федеральных органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных ему.
--------------------------------
<*> См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.
Президент также вносит изменения в состав Правительства, упраздняет, объединяет или преобразует федеральные органы исполнительной власти.
В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение. При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент вводит повсеместно либо в отдельных местностях чрезвычайное положение.
Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. Естественно, что такого рода разногласия могут возникать и между различными органами исполнительной власти. При недостижении согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
По вопросам своей компетенции Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президентские правовые акты не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Следует подчеркнуть, что большинство указов Президента посвящено различным сторонам организации и деятельности исполнительных органов государственной власти, т.е. имеет управленческую направленность и содержит преимущественно нормы административного права. Это, например, указы о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.
Как обладающий правом законодательной инициативы Президент является инициатором ряда принципиально важных федеральных законов, непосредственно относящихся к организации и деятельности органов исполнительной власти и представляющих их должностных лиц. В этом отношении значительный интерес представляют нормы Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными, в частности, Федеральным законом от 11 декабря 2004 г.).
Этими законами значительно расширены полномочия Президента, в частности, в отношении высших должностных лиц субъектов Федерации - руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Президент вправе отрешить такое лицо от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, с утратой доверия Президента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Президент может в случае отрешения высшего должностного лица (если законодательством субъекта не предусмотрен иной порядок) назначить временно исполняющего обязанности такого лица на период до вступления в должность по его представлению вновь избранного законодательным (представительным) органом субъекта Федерации руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (президента, губернатора).
Президент вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Президент РФ может вынести высшему должностному лицу субъекта Федерации предупреждение в случае, когда противоречие изданного им акта Конституции РФ и законодательству установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в течение установленного судом срока (как правило, два месяца) в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Если высшее должностное лицо не обращается в суд и в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении его акта уклоняется от отмены приостановленного акта или внесения в него изменений, Президент также выносит ему предупреждение. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом предупреждения высшее должностное лицо не принимает мер по устранению причин, послуживших основанием для предупреждения, Президент вправе отрешить его от должности. По мотивированному представлению Генерального прокурора РФ высшее должностное лицо может быть временно отстранено от исполнения обязанностей (например, в случае предъявления обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления).