ФГАОУ ВО "Российский университет дружбы народов" (РУДН)
Правовая регламентация деятельности саморегулируемых организаций в сфере микрофинансирования
Зацепина Е.М.
Вопросы необходимости введения института саморегулирования в сфере микрофинансовой деятельности прослеживаются в научных трудах еще задолго до принятия Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»[1]. Так, М.В. Мамута отмечал необходимость придания микрофинансовым организациям права на формирование специальных саморегулируемых организаций, которые бы взяли на себя нагрузку по регулированию данного сектора небанковского микрофинансирования.[2]
В целом исследование сущности понятия «саморегулирование» на протяжении последнего десятилетия вызывает несомненный интерес как в доктринальной, так и правоприменительной практике. В науке сложилось несколько диаметральных подходов к изучению данного института. В некоторых работах дефиниция «саморегулирование» ставится в противоположность публичной регламентации и рассматривается как установление и выполнение лицами требований, стандартов, правил, которые исходят не от государства, а от самих этих лиц.[3] В данном случае частные интересы противопоставляются публичным. Как отмечает П.В. Крючкова[4], саморегулирование представляет собой действующий в установленных нормах институт, субъекты которого создают и применяют легитимные правила, регулирующие их хозяйственную деятельность. При этом некоторыми авторами[5] указывается, что саморегулирование должно рассматриваться как неотъемлемая часть единого механизма публичной регламентации деятельности хозяйствующих субъектов, как еще одно средство воздействия на участников предпринимательства. Данной точки зрения придерживается Т.П. Богомолова,[6] утверждая, что институт саморегулирования целесообразнее развивать в общей концепции государственного регулирования отдельных сфер общественных отношений, не противопоставляя, а дополняя публичную регламентацию.
Полемика о взаимосвязи норм саморегулирования и государственного регулирования, по мнению некоторых авторов, безосновательна, поскольку нормы публичной регламентации имеют общеобязательный характер и, следственно, приоритетны по отношению к нормам саморегулирования. Как считает Д.А. Петров,[7] не может идти речь и о противопоставлении данных категорий, так как саморегулирование осуществляется лишь в границах, регламентированных требованиями нормативных актов. Государство не делегирует свои властные полномочия субъектам предпринимательской деятельности, а лишь регламентирует определенную модель регулирования отношений внутри профессионального сообщества.
С принятием Федерального закона от 3 июля 2016 № 292-ФЗ[8] были внесены соответствующие изменения, дополнившие Федеральный закон от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»[9] статьей 7.2., которая предусматривает обязательное вступление микрофинансовых и микрокредитных компаний в члены саморегулируемых организаций и определяет пределы саморегулирования данной сферы.
На Банк России возложены функции по ведению соответствующих реестров саморегулируемых организаций, которые подлежат размещению на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», что способствует прозрачности деятельности финансовых институтов в сфере микрофинансирования посредством обеспечения открытого доступа для ознакомления с указанной информацией. Данные процедуры обуславливают наличие разрешительных отношений в сфере микрофинансовой деятельности, как правило, опосредованных исключительными полномочиями Банка России по ведению двух видов публичных реестров, а именно: реестра микрофинансовых организаций и саморегулируемых организаций. В отличие от иных аналогичных публичных отношений, возникающих, как правило, непосредственно после завершения лицензионных, регистрационных и иных процедур, разрешительные отношения в сфере микрофинансовой деятельности возникают в контексте общего публичного санкционирования, в соответствии с которым разрешительная деятельность как таковая опосредована различными административными процедурами. Следует отметить, что разрешительные процедуры, связанные с возможностью осуществлять определенные виды деятельности носят персонифицированный характер, так как подтверждаются либо выданным юридическому лицу лицензирующим органом специальным документом либо указанием организации в соответствующих реестрах, опубликованных на официальных сайтах уполномоченных публичных органов. Таким образом, административно-правовая основа разрешительных отношений обусловлена их возникновением в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, при доминирующем участии Банка России.
Правовая регламентация деятельности саморегулируемых организаций опосредована утверждением стандартов, устанавливающими требования к членам саморегулируемой организации и регулирующими отношения между членами саморегулируемой организации, между членами саморегулируемой организации и их клиентами, между саморегулируемой организацией и ее членами и между саморегулируемой организацией и клиентами ее членов.[10]Указанные локальные акты предназначены для правомерной правовой регламентации в рассматриваемой сфере, либо такими актами регулируются деликтные отношения, обусловленные фактом правонарушения. Несоблюдение микрофинансовыми организациями локальных нормативных актов, принимаемых саморегулируемыми организациями, квалифицируются как правонарушение, и влечет за собой применение мер публичного принуждения к нарушителю.
Разрабатываемые саморегулируемыми организациями стандарты в зависимости от особенностей юридической силы подразделяются на базовые и внутренние. К базовым стандартам, саморегулируемых организаций, объединяющих микрофинансовые организации, отнесены локальные акты по управлению рисками, а также по совершению операций на финансовом рынке. Спецификой правового статуса базовых стандартов наряду с иными локальными нормативными актами саморегулируемых организаций является особый порядок их принятия, а также обязательность для исполнения всеми микрофинансовыми организациями, вне зависимости от их членства в саморегулируемой организации. Базовые стандарты саморегулируемых организаций проходят обязательное согласование в комитете по стандартам при Банке России, в состав которого помимо представителей Центрального Банка Российской Федерации и Минфина РФ входят также должностные лица саморегулируемых организаций. Процедура согласования базовых стандартов саморегулируемой организации завершается принятием соответствующего акта Банком России об их утверждении и последующим размещением на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», однако без процедуры государственной регистрации.
Рассмотренные выше атрибуты микрофинансовой деятельности обуславливают различия в статусе локальных правовых актов. Правовые акты, устанавливающие базовые стандарты, распространяются на всю сферу микрофинансовой деятельности, предназначены для применения не только микрофинансовыми и микрокредитными компаниями, независимо от их организационной-правовой формы, но и саморегулируемыми организациями, и не относятся в буквальном толковании к локальным нормативным актам. Базовые стандарты, утверждаемые Банком России, имеют все атрибутивные свойства ведомственного нормативно-правового акта, наряду с указаниями, положениями, инструкциями.[11]
В отношении базовых стандартов должны применяться те же административные процедуры, предусмотренные в отношении иных видов нормативно-правовых актов, принимаемых Банком России, и, прежде всего, процедуры их государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. В связи с этим необходимо устранить очевидные коллизии действующего административного законодательства, прежде всего Федерального закона о саморегулируемых организациях, согласно которому базовые стандарты саморегулируемых организаций, утверждаемые Банком России не подлежат государственной регистрации (ч. 6 ст. 5 рассматриваемого Федерального закона). В процессе регистрационных процедур Министерство юстиции Российской Федерации контролирует легитимность и правомерность ведомственного нормативно-правового акта, и тем самым обеспечивает позитивную правоприменительную деятельность. Таким образом, государственную регистрацию базовых стандартов в Минюсте РФ не следует рассматривать в качестве избыточной административной процедуры, напротив она представляет собой дополнительную правовую гарантию легитимной деятельности всех субъектов микрофинансирования, в том числе, разумеется, и Банка России.
Второй разновидностью принимаемых саморегулируемыми организациями стандартов являются внутренние стандарты. Внутренние стандарты, представляющие собой источник локального корпоративного нормотворчества, должны соответствовать предписаниям базовых стандартов, утверждаемых Банком России в процессе осуществления ведомственного нормативно-правового регулирования микрофинансовой деятельности. Именно иерархической соподчиненностью субъектов нормотворческой деятельности опосредованы в данном случае и различия в юридической силе внутренних и базовых стандартов при явном доминировании последних.
Юридическая сила локальных актов, принимаемых в сфере микрофинансовой деятельности, опосредована следующими основными атрибутами. Прежде всего, формализация различий локальных актов опосредована административно-правовыми атрибутами, а именно: иерархической соподчиненностью взаимоотношений между саморегулируемыми организациями и микрофинансовыми организациями, входящими в ее состав. Все предусмотренные законодательством разновидности внутренних стандартов, принимаемых саморегулируемыми организациями, содержат общеобязательные для микрофинансовых организаций нормы и требования, и устанавливают:
· административные процедуры организационного контроля (п. 1, 2 ч. 1 ст. 6);
· виды мер административного пресечения, а также корпоративные санкции, применяемые к организации-нарушителю и ее должностным лицам (п. 3 ч. 1 ст. 6);
· квалификационные требования (п. 4, 5 ч. 1 ст. 6 Федерального закона о саморегулируемых организациях).
Саморегулируемые организации наделены значимым объемом административных полномочий, применяемых в различных сферах организационной деятельности, к ним относятся, прежде всего, полномочия корпоративного контроля. Внутренние стандарты представляют собой единственную разновидность локального нормативно-правового регулирования, регламентирующую сферу деликтных отношений. Внутренние стандарты предназначены, прежде всего, для регламентации деликтных правоотношений в сфере микрофинансовой деятельности, субъектами которых являются саморегулируемые организации и организация-нарушитель. К непосредственному ведению саморегулируемой организаций отнесено установление мер корпоративного воздействия, а именно: меры административного пресечения в виде предупреждения, а также административного наказания в виде корпоративного штрафа (п. 1, 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона о саморегулируемых организациях). Виды мер административного пресечения и административного наказания не исчерпываются вышеуказанными, внутренними стандартами могут быть установлены и иные разновидности мер публичного воздействия (п. 5 ч.1 ст. 15 вышеуказанного Федерального закона). В отличие от мер административного пресечения, предусмотренных ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ и применяемых, наряду с нарушителями, также и в отношении лиц, подозреваемых в совершении административного правонарушения, меры административного пресечения, установленные внутренними стандартами саморегулируемой организации, применяются только к организации-нарушителю. соподчиненность правовой микрофинансирование полномочие
Следует отметить и вариабильность мер корпоративного принуждения, предусмотренных внутренними стандартами, во всяком случае, саморегулируемые организации вправе применять и иные виды мер административного пресечения и корпоративных санкций помимо тех из них, которые непосредственно предусмотрены п. 1-4 ч. 1 ст. 15 Федерального закона о саморегулируемых организациях. Так, например, внутренним стандартом, утвержденным Протоколом № 28/16 от 26.02.2016 г. саморегулируемой организации Союз микрофинансовых организаций «Единство», в качестве одной из мер воздействия за несоблюдением входящими в ее состав членами требований базовых стандартов, внутренних стандартов и иных внутренних документов саморегулируемой организации указано направление предписаний членам саморегулируемой организации об устранении нарушений законодательства либо о принятии мер, направленных на недопущение подобных нарушений в дальнейшей деятельности. Внутренними стандартами саморегулируемых организаций могут быть установлены также виды мер корпоративного принуждения, применяемые к должностным лицам организации-нарушителя.
Локальная правовая регламентация мер публичного принуждения и административных процедур применения таких мер отнесена к исключительному ведению саморегулируемых организаций. Выявление факта правонарушения влечет за собой вынесение саморегулируемой организацией предупреждения, предусматривающего устранение выявленных нарушений и минимизацию их вредоносных последствий. Предупреждение представляет собой единственную меру административного пресечения, устанавливаемую локальным актом индивидуального применения, предназначением которой является выявление и пресечение правонарушения.
Локальные правовые акты саморегулируемых организаций, устанавливающие административные процедуры применения мер административного пресечения, а также публичных санкций (в виде корпоративного штрафа и иных), предназначены для неоднократного использования, распространяется на все виды деликтных отношений и, таким образом, имеет все атрибуты локального нормативного акта. Применение саморегулируемыми организациями мер административного пресечения и публичных санкций, во всяком случае, сопряжено с установлением прямых или опосредованных ограничений прав организации-нарушителя и может быть установлено только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Правовая регламентация деликтных отношений в данном случае опосредована бланкетным нормотворчеством, в соответствии с которым Федеральный закон о саморегулируемых организациях делегирует саморегулируемым организациям применение мер административного пресечения и публичных санкций.