Право граждан инициировать принятие правовых актов предусмотрено лишь для муниципального уровня публичной власти. Правовой институт, предусмотренный статьей 25 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", назван "народной правотворческой инициативой". Согласно указанной статье население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию). Однако практика показывает, что даже на муниципальном уровне механизм народной правотворческой инициативы не играет сколько-нибудь серьезной роли. Этот механизм сложен в реализации и неэффективен.
Во-первых, подготовить необходимые документы и собрать подписи требуемого числа граждан, являющихся жителями муниципального образования, достаточно сложно для простых граждан. Регламенты правотворческих органов обычно содержат строгий набор требований к форме вносимых проектов правовых решений. Если руководство и аппарат правотворческих органов не настроены оказывать помощь субъектам правотворческой инициативы, то такая инициатива может быть легко (и законно) оставлена без рассмотрения по формальным основаниям. А ведь, по логике, механизм правотворческой инициативы необходим именно тогда, когда правотворческий орган не стремится по собственной инициативе принять назревшее решение.
Во-вторых, право принятия окончательного решения по принятому к рассмотрению вопросу принадлежит правотворческому органу. Он может отказать инициаторам в принятии решения лишь потому, что считает это решение нецелесообразным. Никаких механизмов, требующих от органа юридических доказательств нецелесообразности решения, не существует и, видимо, не может существовать. Тем более, решение правотворческого органа не может быть каким-либо образом преодолено по воле граждан, выступивших с инициативой.
В-третьих, проект правового акта может быть внесен в представительный орган любым депутатом, обладающим правом соответствующей инициативы. Причем внесение по просьбе граждан подготовленного ими проекта правового акта фактически не потребует от депутата никаких усилий. В этих условиях вносить этот проект через механизм сбора подписей неоправданно сложно. Излишне говорить о том, имеется ли хоть один шанс на принятие правового акта, если никто из депутатов даже не пожелал принять предложение граждан о внесении его проекта на рассмотрение представительного органа. Указанные обстоятельства позволяют назвать закрепленный в действующем законодательстве о местном самоуправлении механизм народной правотворческой инициативы "мертворожденным". В реальной жизни он не используется, надуманные построения юридической теории отторгаются практикой. Тем более неразумно пытаться закрепить подобный механизм применительно к законодательному процессу.
Законодательная инициатива имеет целью возбуждение законодательного процесса по конкретному законопроекту путем его разработки и внесения в установленном порядке в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы (ст. 104, 134 Конституции). Данная стадия завершается в момент регистрации законопроекта и прилагаемых к нему документов Управлением документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы. Регистрация законопроекта и прилагаемых к нему документов, завершая стадию законодательной инициативы, является начальной точкой второй стадии - принятия решения о первичном движении законопроекта. Ее цель - решение вопроса о возможности включения законопроекта в законодательный процесс путем проверки законопроекта и прилагаемых к нему документов на предмет соответствия их формы и порядка внесения действующему законодательству. Окончательное решение о включении законопроекта в законодательный процесс или о возвращении его субъекту права законодательной инициативы принимает Совет Государственной Думы. Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, и включает законопроект в примерную программу законопроектной работы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Данные решения переводят законопроект на стадию предварительного рассмотрения законопроекта, главная цель которой заключается в подготовке законопроекта к пленарному рассмотрению палатой в целом. Данная цель достигается путем проведения необходимых экспертиз законопроекта, обобщения отзывов, предложений, замечаний по нему, возможного изменения текста законопроекта с согласия субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект. Для организационного обеспечения этой работы ответственный за предварительное рассмотрение законопроекта комитет Государственной Думы обычно создает рабочую группу из депутатов - членов комитета. В рабочую группу могут входить и другие лица.
Предварительное рассмотрение законопроекта завершается решением Совета Государственной Думы о вынесении законопроекта на пленарное рассмотрение палаты. Цель пленарного рассмотрения законопроекта заключается в принятии закона или выведении законопроекта из законодательной процедуры на заседании (заседаниях) Государственной Думы. Пленарное рассмотрение законопроекта нижней палатой распадается на чтения и периоды подготовки законопроекта к каждому чтению. Законопроекты рассматриваются, как правило, в трех чтениях. Каждое из них имеет собственную цель. Первое чтение позволяет депутатам войти в проблематику законопроекта, уяснить его концепцию, место в законодательной системе, предмет регулирования, основные положения. Второе - направлено на содержательную доработку законопроекта путем внесения в него поправок. Третье чтение - этап «подчистки», редакционной правки и устранения логических и иных несообразностей, могущих появиться в тексте законопроекта в ходе второго чтения. Законопроекты могут рассматриваться в меньшем или большем количестве чтений. Решение о принятии законопроекта в каждом из чтений и окончательное принятие закона Государственной Думой оформляется постановлениями Государственной Думы.
Принятый Государственной Думой закон направляется в Совет Федерации для решения вопроса о его одобрении или отклонении, и это следующая стадия законодательного процесса, отчасти схожая со стадией законодательной инициативы. Ее суть также заключается в возбуждении процедуры рассмотрения акта в палате Федерального Собрания. Хотя здесь имеется и существенное различие: если законодательная инициатива - право управомоченных субъектов по внесению законопроекта, то направление принятых законов в Совет Федерации является обязанностью Государственной Думы. Указанная стадия заключается в оформлении окончательного текста принятого закона, иных документов, официальном внесении их в Совет Федерации на имя председателя этой палаты и завершается актом регистрации названных документов в Аппарате Совета Федерации. Решение о первичном движении закона в Совете Федерации принимается Председателем палаты или по его поручению - заместителем Председателя. На данной стадии проверяется соответствие формы закона и прилагаемых к нему документов действующему законодательству и принимается решение о направлении закона в ответственный комитет.
Рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения) имеет целью оперативное ознакомление исполнительной власти с принятым и одобренным законом, а также учет ее позиции в законодательном процессе. Последнее важно, поскольку именно на исполнительную власть в первую очередь возлагается задача обеспечения реализации закона и ей, следовательно, не безразлично содержание принимаемых законов. Данная стадия завершается направлением скрепленного подписью Президента закона для его официального опубликования или направлением отклоняемого (возвращаемого) Президентом закона в палаты Федерального собрания с соответствующим письмом. Опубликование (обнародование) закона входит в компетенцию Президента и осуществляется средствами массовой информации, отвечающими за официальное опубликование федеральных законов. Последние официально публикуются в «Российской газете», «Собрании законодательства РФ». Официальным изданием является и «Парламентская газета». Цель данной стадии заключается в оперативном и точном доведении принятого закона до неограниченного круга лиц. Факт официальной публикации закона завершает указанную стадию.
Вступление закона в действие - завершающая точка законодательного процесса, свидетельствующая о реальном включении созданного закона в законодательную систему страны. Действие закона - потенциальная возможность или необходимость субъектов права, кому адресован закон, реализовать его содержание (права, обязанности, полномочия, ответственность). Принято говорить о действии закона в пространстве, во времени и по кругу лиц.
Участие в законодательном процессе множества различных субъектов, право Государственной Думы и Совета Федерации самостоятельно регламентировать свою часть законодательного процесса, наличие множества особенностей рассмотрения и принятия разных видов законов и т. п. обстоятельства остро ставят вопрос о необходимости единой законодательной основы законодательного процесса в целом. Однако такая постановка вопроса вовсе не исключает возможности принятия федеральных законов, направленных на регулирование отдельных стадий законодательного процесса, порядка принятия отдельных видов законов.
5. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
Действенность изданного закона во многом зависит от уровня законодательной техники, от конкретности содержащихся в данном законодательном акте нормативных предписаний. Эффективность юридических норм как раз и зависит от качества принимаемых законодательных актов, что достигается с помощью соответствующих правил и приемов законодательной техники. Для того чтобы обеспечить внутреннюю гармонию и согласованность всей системы законодательной деятельности, нужен хорошо разработанный юридический механизм, регламентирующий все стадии принятия законодательных решений. Без совершенного механизма законодательной техники трудно обеспечить объективность и устойчивость существующих законов, их социальную ценность.
Совокупность правил, методов и средств, используемых при издании и систематизации нормативных правовых актов в законотворческом процессе, называется юридической техникой. Уровень юридической техники свидетельствует о юридической культуре и совершенстве нормотворческого процесса.
В современных условиях знание законодательных процедур и приемов юридической техники имеет очень большое значение в нормотворческой и правоприменительной деятельности. Это во многом связано с признанием прав и свобод человека и гражданина высшей социальной ценностью, с их реализацией и обеспечением, признанием приоритета международного права над национальным законодательством, с новым подходом в правопонимании, связанным с различением права и закона.
К основным приемам и средствам юридической техники можно отнести: юридические конструкции и фикции, законодательные оговорки, отсылки и примечания, правовые дефиниции и понятия.
При издании юридических норм большое значение имеют их правильная формулировка и изложение в тексте закона. Юридические понятия и термины должны быть точными и ясными, чтобы не было двусмысленности и истинный смысл не расходился с текстуальными формулировками. Юридическая терминология представляет собой словесное обозначение определенных понятий, используемых законодателем при нормотворческой деятельности.
Законодательная техника используется на всех стадиях жизнедеятельности закона: в процессе разработки первоначального варианта законопроекта, в ходе его обсуждения и рассмотрения, при оформлении и принятии закона, в процессе его толкования и реализации.
Вся совокупность правовых норм, образующих систему права, требует единства, согласованности и логической последовательности их изложения. А это возможно только при наличии эффективно разработанного юридического механизма законотворческой техники, регламентирующей все стадии принятия нормативно-правовых актов. Поэтому представляется целесообразным принятие специального закона о нормативных правовых актах, который определил бы единый порядок и необходимое единообразие в работе органов, готовящих и утверждающих законопроекты. Такой закон обеспечил бы самые высокие требования к содержанию и обоснованности нормативно-правовых актов. Нормативное закрепление в федеральном законе важнейших аспектов нормотворческой процедуры, связанных с порядком подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования нормативных правовых актов, позволит совершенствовать всю систему законодательной деятельности государства.
В юридической науке и практике, помимо понятия "юридическая техника", применяется также другое понятие - "юридическая технология". Юридическая технология понимается в двух смыслах. Во-первых, это основанный на определенных принципах, планах и прогнозах процесс подготовки, оформления и обнародования разнообразных правовых решений (актов), в ходе которого используются необходимые средства, приемы, способы и методы юридической деятельности. Во-вторых, под юридической технологией понимается наука, система знаний о средствах, способах и методах наиболее эффективной и планомерной юридической практики. Главная задача юридической технологии как науки - выявление экономических, политических, социальных, юридических и других закономерностей с целью определения и использования наиболее качественных и эффективных юридических действий и операций, требующих минимальных средств и методов, временных, людских и иных ресурсов в целом.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
правотворчество демократизм акт закон
В процессе правотворчества решается ряд важнейших для общества, государства и личности задач. На его этапах и стадиях происходит согласование существующих в обществе интересов, разрешается вопрос тех взаимоотношений и взаимозависимостей, которые существуют между идеологией, политикой и правом. Конечным итогом правотворчества является позитивация и легитимация нормативных представлений, сформировавшихся в общественном или групповом правосознании, преобразование их в официальные нормативные предписания. Значение правотворчества состоит так же и в том, что по - существу своему происходит творение иной реальности, т.е. того, что мы называем юридическим миром. Процесс правотворчества завершается актом производства новых смыслов. Они-то и составляют сущность и содержание юридического мира, юридической (правовой) реальности.
Правотворчество - это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Правотворчество является составной частью более широкого процесса - правообразования, под которым понимается естественноисторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.
Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер. Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т.п. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путем внесения изменений и дополнений.
Правотворчество характеризуется тем, что: оно представляет собой активную, творческую, государственную деятельность; основная продукция его - юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах (кроме этого, в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах); это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения; уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов - это показатель цивилизованности и демократии общества.