- выявления резервов обеспечения устойчивости сельскохозяйственного производства;
- обеспечения формирования государственного информационного ресурса о состоянии земель сельскохозяйственного назначения в части показателей их плодородия.
Учет показателей проводился федеральными государственными бюджетными учреждениями (ФГБУ), подведомственными Минсельхозу России, выполняющими обследования земель, в том числе центрами и станциями агрохимической службы, центрами химизации и сельскохозяйственной радиологии, на основе учетных данных, полученных при проведении обследований.
Учет показателей плодородия осуществлялся учреждениями по каждому земельному участку, однородному по типу почв, занятому однородной растительностью, в разрезе сельскохозяйственных угодий, установленных статьей 79 Земельного кодекса РФ22 Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ: по состоянию на 8 марта 2015 г. // Гарант Эксперт 2016 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2016..
Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, использовались при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в РФ, ежегодно представляемого Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестром) по согласованию с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство РФ.
На сегодняшний день учет мелиорированных земель ведется разрозненно несколькими структурами: Министерством сельского хозяйства РФ (Минсельхозом России), Росреестром, Федеральной службой государственной статистики (Росстатом), что привело к значительным расхождениям данных о наличии мелиорированных земель в РФ.
Таким образом, возникает насущная потребность внесения изменений в Федеральный закон № 4-ФЗ в виде разработки и принятия нормативно-методического документа, регламентирующего учет мелиорированных земель, что в свою очередь позволит:
- урегулировать функцию учета мелиорированных земель, осуществляемого Минсельхозом России, с целью закрепления важности данного мероприятия;
- обеспечить сохранность объектов мелиорации;
- повысить эффективность надзора за мелиорированными землями;
- обеспечить формирование полной и достоверной информации о количестве, хозяйственном использовании, состоянии и качестве мелиорированных земель, необходимой для эффективного управления ими.
Учет земель представляет собой систему мероприятий по накоплению, систематизации и анализу всесторонних сведений о количестве, качестве, размещении и хозяйственном использовании земельных ресурсов. Учету подлежат все земли РФ в разрезе землевладений, категорий и административно-территориальных образований. Основная задача учета земель состоит в том, чтобы охарактеризовать земельный фонд по принадлежности и составу угодий в соответствии с принятой классификацией [8].
Степень детальности учета зависит от характера использования земель и их целевого предназначения. Наиболее детальному учету подлежат земли сельскохозяйственного назначения, а именно мелиорированные [9, 10]. Однако порядок ведения государственного кадастра недвижимости (ГКН), утвержденный приказом Минэкономразвития России от 4 февраля 2010 г. № 4211 Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости: Приказ Минэкономразвития России от 4 февраля 2010 г. № 42: по состоянию на 12 марта 2015 г. // Гарант Эксперт 2016 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2016., не предусматривает учет сведений о мелиорированных землях в кадастровых реестрах земельных участков. Как результат, в настоящее время в кадастровых паспортах, правоустанавливающих и правоудостоверяющих документах на земельные участки, на которых когда-то были размещены мелиоративные объекты, зачастую отсутствуют сведения об отнесении указанных земельных участков к мелиорированным землям либо наличии на них мелиоративных объектов, которые во многих случаях пришли в негодность, демонтированы, не используются, не зарегистрированы в чьей-либо собственности, и заинтересованности в такой регистрации у собственников нет [11, 12].
В целях выполнения положений Федерального закона № 282-ФЗ22 Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ: по состоянию на 23 июля 2013 г. // Гарант Эксперт 2016 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2016. сельскохозяйственные организации (предприятия, организации, хозяйства, общества, граждане (объединения граждан), занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции) в соответствии с действующим табелем (перечнем) форм федерального государственного статистического наблюдения33 Об утверждении Перечня форм государственной и ведомственной статистической отчетности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, подлежащих сбору и обработке в 2015 году: Приказ Росреестра от 30 декабря 2014 г. № П/661: по состоянию на 30 декабря 2014 г. // Гарант Эксперт 2016 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2016., представляют формы статистической отчетности по всем основным участкам производственной, хозяйственной и финансовой деятельности, в том числе:
- форма № 22-4 (организации) «Сведения о наличии земель у предприятий, организаций, хозяйств, обществ, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции», годовая, представляется к 1 марта территориальными (межрайонными) отделами Росреестра в Управления Росреестра по субъектам РФ;
- форма № 22-4 (граждане) «Сведения о наличии земель у граждан (объединений граждан), занимающихся производством сельскохозяйственной продукции», годовая, представляется к 1 марта территориальными (межрайонными) отделами Росреестра в Управления Росреестра по субъектам РФ;
- приложение № 1 к форме № 22-4 (организации, граждане) «Сведения о состоянии мелиорированных земель (орошение)», годовое, представляется к 15 января в территориальные (межрайонные) отделы Росреестра районными (межрайонными) государственными эксплуатационными водохозяйственными организациями;
- приложение № 2 к форме № 22-4 (организации, граждане) «Сведения о состоянии мелиорированных земель (осушение)», годовое, представляется к 15 января в территориальные (межрайонные) отделы Росреестра районными (межрайонными) государственными эксплуатационными водохозяйственными организациями.
Но, как оказалось на практике, не все ФГБУ по мелиорации представляют сведения согласно приложениям № 1 и 2 к форме № 22-4 (организации, граждане) в Росреестр.
Целью государственного учета земель является получение систематизированных сведений о количестве, качественном состоянии и правовом положении земель в границах территорий, которые необходимы для принятия управленческих решений, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земель11 Земельный фонд Российской Федерации на 1 января 2013 года: справочник / Федер. служба гос. регистрации, кадастра и картографии. - М., 2013. - 694 с.. На основе представленных форм федерального статистического наблюдения, входящих в состав документов отчета о наличии земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям, в РФ Росреестром ежегодно составляется Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в РФ (в нем отражены сведения о наличии и качественном состоянии мелиорированных земель).
Для составления земельного баланса используют отчеты руководителей предприятий, организаций и учреждений о состоянии землевладений с учетом изменений в составе земель; информацию государственной земельно-кадастровой книги; земельный баланс предыдущего года; материалы обследований, оценки земель; данные государственного контроля за использованием земель; решения государственных органов об изъятии и отводе земель для государственных и муниципальных нужд; сведения об инвентаризации земель, новой съемки по обновлению планово-картографического материала; акты государственных комиссий о приемке в эксплуатацию новых мелиорированных земель; акты о проведенных культуртехнических работах по поверхностному улучшению угодий, посадке новых и раскорчевке погибших многолетних насаждений; материалы графического учета текущих изменений и пр.
Сельхозтоваропроизводители, которые осуществляют сельскохозяйственную деятельность на мелиорированных землях и которым предоставлены субсидии из федерального бюджета на возмещение затрат на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение мелиоративных систем общего и индивидуального пользования в рамках ФЦП «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы»11 О федеральной целевой программе «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы»: Постановление Правительства РФ от 12 октября 2013 г. № 922: по состоянию на 15 января 2015 г. // Гарант Эксперт 2016 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2016., предоставляют органам местного самоуправления форму федерального статистического наблюдения № 1-ПМЗ «Сведения о площадях мелиорируемых земель за счет проведения мелиоративных мероприятий»22 Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством сельского хозяйства Российской Федерации статистического наблюдения за площадями мелиорируемых земель: Приказ Росстата от 27 января 2015 г. № 22: по состоянию на 27 января 2015 г. // Гарант Эксперт 2016 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2016..
Здесь же отметим, что Минсельхозом России до сих пор продолжается ежегодное ведение мелиоративного кадастра по формам, предоставляемым ФГБУ по мелиорации.
На основе вышеприведенных данных построена организационная схема учета мелиорированных земель в современных условиях, показывающая разрозненность организации учета мелиорированных земель (рисунок 2).
Согласно концепции Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О мелиорации земель», «…практика реализации норм Федерального закона № 4-ФЗ и анализ зарубежного законодательства вызывают необходимость внесения существенных изменений в данный закон. Существует ряд пробелов в законодательстве РФ, устранение которых является непременным условием реализации целей мелиорации земель и укрепления сельскохозяйственной отрасли РФ»33 Концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О мелиорации земель» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:mcx.ru/documents/document/show/12319.312.htm, 2016..
Рисунок 2 - Организационная схема учета мелиорированных земель в современных условиях
Для выявления проблем в мелиоративном законодательстве РФ относительно учета мелиорированных земель был проведен анализ предложений ФГБУ по мелиорации о внесении изменений в законодательство в области мелиорации, которые были получены в ходе анкетирования Предложения федеральных государственных бюджетных учреждений по мелиорации земель и сельхозводоснабжению о внесении изменений в законодательство о мелиорации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:mcx.ru/documents/file_document/v7_show/30874.htm, 2016., проведенного Минсельхозом России.
Анализ данных анкетирования показал, что к наиболее существенным законодательным пробелам можно отнести:
- отсутствие нормы, законодательно регулирующей функции по учету мелиорированных земель;
- отсутствие определения статуса мелиорированных земель в составе сельскохозяйственных угодий;
- отсутствие порядка перевода мелиорированных земель в немелиорированные и списания мелиоративных систем;
- отсутствие сведений о мелиорированных землях в ГКН;
- нарушение взаимодействия со структурами Росреестра по вопросам наличия, состояния орошаемых и осушаемых земель, а также мероприятий по восстановлению мелиоративных систем;
- отсутствие законодательно закрепленных норм, которые позволяли бы производить обследования земельных угодий ФГБУ по мелиорации, находящихся в частной собственности у сельхозтоваропроизводителей.
Таким образом, одним из основных вопросов, подлежащих разработке, является установление правовой нормы учета мелиорированных земель Концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О мелиорации земель» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:mcx.ru/documents/document/show/12319.312.htm, 2016.. В связи с особенностями сельскохозяйственного производства в стране существует проблема, связанная с тем, что реконструируемые объекты оросительных систем при передаче в эксплуатацию разделены, т. е. межхозяйственные оросительные системы с насосными станциями, трубопроводами, каналами и дождевальными машинами принадлежат государству, а мелиорированные земли и внутрихозяйственная сеть - частным предприятиям. Во многих случаях реконструированная мелиоративная система не может использоваться из-за смены владельца мелиорированной земли, т. е. в законодательстве отсутствует четкое закрепление мелиоративной системы и земли под ней22 О федеральной целевой программе «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы»: Постановление Правительства РФ от 12 октября 2013 г. № 922: по состоянию на 15 января 2015 г. // Гарант Эксперт 2016 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2016., 33 Современное состояние и пути повышения надежности и экологической безопасности эксплуатации мелиоративных систем: информ. сб. - М.: ЦНТИ «Мелиоводинформ», 2013. - 89 с..
Стоит отметить, что Минсельхоз России подготовил проект постановления Правительства РФ, утверждающего критерии отнесения земель к категории особо важных для сельского хозяйства Проект постановления Правительства РФ «Об утверждении критериев отнесения земель к особо ценным сельскохозяйственным землям» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:regulation.gov.ru/project/18003.html, 2016.. Согласно этому документу, мелиорированные угодья, а также участки с мелиоративными системами и отдельно расположенными ГТС будут считаться особо ценными сельскохозяйственными землями. В настоящее время этот документ проходит процедуру экспертизы. Включение мелиорированных земель в перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий позволит сохранить показатели плодородия мелиорированных земель, обосновать значимость и необходимость вложения в мелиорацию значительных средств федерального бюджета, определить целевое использование мелиорированных земель правообладателями земельных участков.