ПРАВИЛА УЧЕТА МЕЛИОРИРОВАННЫХ ЗЕМЕЛЬ: ПРОШЛОЕ И НАСТОЯЩЕЕ
А.В. Акопян
кандидат технических наук
В.В. Слабунов
кандидат технических наук
М.В. Власов
кандидат физико-математических наук
Российский научно-исследовательский
институт проблем мелиорации
Целью исследований являлся обзор организации учета мелиорированных земель как составной части государственного учета всех земель для выявления и обоснования необходимости разработки правил учета мелиорированных земель. Для достижения цели был проведен анализ существующего ранее, до отмены статьи 19 «Учет мелиорированных земель» Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» порядка проведения учета мелиорированных земель и внесения данных о них в государственный земельный кадастр и анализ состояния учета мелиорированных земель в современных условиях. При изучении и оценке поступивших от федеральных государственных бюджетных учреждений по мелиорации в ходе анкетирования, проведенного Минсельхозом России, предложений о внесении изменений в законодательство РФ в области мелиорации, выявлено несовершенство законодательной базы в плане учета мелиорированных земель. В результате исследований установлена необходимость разработки правил учета мелиорированных земель, основные положения которых должны содержать рекомендации по ведению ведомственного учета наряду с государственным учетом земель; взаимодействию государственных структур в вопросах наличия, состояния орошаемых и осушенных земель; проведению мероприятий по восстановлению мелиоративных систем; унификации и стандартизации земельно-учетной документации.
Ключевые слова: мелиорированные земли, правила учета, земельный кадастр, мелиоративный кадастр, кадастр недвижимости, государственный статистический учет, орошаемые земли, осушенные земли.
A.V. Akopyan, V.V. Slabunov, M.V. Vlasov
Russian Research Institute of Land Improvement Problems
LAND REGISTRY RULES FOR RECLAIMED LANDS: PAST AND PRESENT
The aim of the study is the review of organization of reclaimed lands registry as a part of the State Land Registration to identify and justify the need for developing the registry rules for reclaimed lands. To achieve this goal, an analysis of the existing before the abolition of Article 19, “Registry of Reclaimed Lands” the Federal Law of January 10, 1996 № 4-FZ
“On Land Reclamation” inventory procedure of reclaimed lands, processing the data in the State Land Cadastre and state analysis of reclaimed lands registry under present-day conditions were conducted. By study and assessment of proposals for changes in legislation of the Russian Federation in the field of land reclamation received from the federal government budgetary institutions on land improvement by survey, conducted by Ministry of Agriculture of Russia, the imperfection of the legislative framework as to the reclaimed lands registry has been revealed. As a result of investigations the need for reclaimed lands inventory rules development which main principles should contain guidelines on conducting departmental registry along with the state land registry; cooperation between government bodies in matters of availability, condition of irrigated and drained lands; implementation of measures to restore reclamation systems; unification and standardization of the land recordings was expressed.
Keywords: reclaimed lands, land registry rules, land cadastre, reclamation cadastre, real estate cadastre, state statistics of irrigated land, drained lands.
Федеральный закон № 4-ФЗ «О мелиорации земель» является единственным нормативным документом, который устанавливает правовые основы деятельности в области мелиорации земель. При этом статья 19 «Учет мелиорированных земель», в которой говорится об обязательности учета мелиорированных земель, в том числе в данных земельного кадастра, утратила силу О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»: Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ // Гарант Эксперт 2016 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2016. в связи с принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» также утратил силу с 17 мая 2008 г. А вместе с этим и прекратил свое существование Земельный кадастр. Но при этом согласно статье 18 Федерального закона № 4-ФЗ организация учета мелиорированных земель является одним из основных направлений деятельности соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ в области мелиорации земель. Однако понятие учета не определено, и порядок данного учета ни законом, ни иными нормативно-правовым актами не установлен.
Целью исследований являлся обзор организации учета мелиорированных земель в составе государственного учета земель в постсоветское время, выявление существующих недостатков и внесение предложений по их устранению.
Учет мелиорированных земель и внесение данных о них в государственный земельный кадастр до недавнего времени определялись Порядком учета мелиорированных земель и внесения данных о них в государственный земельный кадастр, утвержденным заместителем Председателя Правительства РФ 7 августа 1996 г. № 2933п-П1 [1]. При этом данный порядок так и не прошел государственную регистрацию в Минюсте России, соответственно, не имел и не имеет юридической силы.
Учет мелиорированных земель с распределением их по категориям угодий и пользователям осуществлялся ежегодно в составе учета всех земель комитетами по земельным ресурсам и землеустройству по государственным формам отчетности. Учет и оценка качественного состояния мелиорированных земель и технического состояния мелиоративных систем производились территориально специально уполномоченными государственными органами по мелиорации земель и сельскохозяйственному водоснабжению (районными (межрайонными) государственными эксплуатационными водохозяйственными организациями) по ведомственным формам отчетности. На основании этих форм в комитеты по земельным ресурсам и землеустройству представлялись справки с характеристикой мелиорированных земель и объемов работ по улучшению технического состояния мелиоративных систем [2].
Работы по ведению учета мелиоративного состояния орошаемых или осушаемых земель возлагались на специализированную гидрогеолого-мелиоративную партию (ГГМП) или мелиоративную службу эксплуатационных организаций.
Предприятия, организации и учреждения, независимо от ведомственной подчиненности, собственники, владельцы, пользователи мелиоративных систем и мелиорированных земель совместно с органами, регистрирующими наличие, качественное состояние мелиорированных земель и техническое состояние мелиоративных систем, предоставляли эти сведения в структуры, которые осуществляли ведение государственного земельного кадастра в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 622 «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в РФ» [2].
Организационная схема учета мелиорированных земель до отмены статьи 19 «Учет мелиорированных земель» Федерального закона № 4-ФЗ представлена на рисунке 1.
Рисунок 1 - Организационная схема учета мелиорированных земель
учет мелиорированный земельный кадастр
В государственный земельный кадастр должны были включаться сведения о количестве и качественном состоянии мелиорированных земель и техническом состоянии мелиоративных систем, распределении их по собственникам, владельцам, пользователям, по всем категориям земель и угодьям. В целом земельный кадастр должен был наполняться официальными документальными данными, которые формировали несколько его взаимосвязанных функциональных разделов [3]:
- государственную регистрацию прав на земельные участки и другие объекты недвижимости, а также совершаемых с ними сделок;
- государственный учет количества и качества земель;
- кадастровую оценку земель.
Государственный земельный кадастр был разработан на основании Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», который устанавливал порядок проведения государственного земельного кадастра. Согласно статье 1 Федерального закона № 28-ФЗ, государственный земельный кадастр представлял собой систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель РФ и сведений о территориальных зонах, наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов (далее - сведения государственного земельного кадастра). Государственный земельный кадастр включал сведения [4]:
- о земельных участках;
- о территориальных зонах;
- о землях и границах территорий, муниципальных образований;
- о землях и границах субъектов РФ;
- о землях и границах РФ.
Указанные сведения содержались в государственном земельном кадастре в объеме, необходимом для осуществления государственного управления земельными ресурсами. Как видно, никакого намека на то, что в государственном земельном кадастре должны содержаться сведения относительно мелиорации земель, не было.
В статье 14 Федерального закона № 28-ФЗ говорилось о ведении Единого государственного реестра земель (ЕГРЗ). ЕГРЗ представлял собой документ, который предназначался для проведения государственного кадастрового учета земельных участков. ЕГРЗ содержал сведения о существующих и прекративших существование земельных участках.
За искажение сведений о состоянии и использовании мелиорированных земель и мелиоративных систем, отказ от их предоставления органам, осуществлявшим ведение государственного земельного кадастра, виновные лица несли в соответствии с законодательством административную либо уголовную ответственность [2].
Мелиоративный кадастр являлся единственным результирующим отчетным документом о мелиоративном состоянии орошаемых и осушенных земель субъектов РФ. Он вступил в действие с 1982 г. в соответствии с Приказом Минводхоза СССР от 30 октября 1981 г. № 410 [5].
Цель ведения мелиоративного кадастра - ежегодная характеристика и оценка мелиоративного состояния орошаемых и осушенных земель в результате выполнения комплекса гидрогеолого-мелиоративных работ ГГМП. Кадастр мелиоративного состояния орошаемых и осушенных земель и технического состояния мелиоративной сети составлялся один раз в год по состоянию на 1 января в соответствии с показателями по орошению и осушению.
Описание всех показателей мелиоративного кадастра проводилось на уровне мелиоративной системы. Заполнение форм начиналось с хозяйства. Если в хозяйство входило несколько систем, то формы заполнялись по каждой системе отдельно. Показатели мелиоративного кадастра суммировались по хозяйствам, госсистеме, административным районам, районным управлениям оросительных или осушительных систем (РУОС), области (краю, республике) в целом. В областные (краевые, республиканские) Депмелиоводхозы представлялись данные кадастра по районам и РУОС с выделением межхозяйственных и межрайонных систем. В Депмелиоводхоз Минсельхоза России - по областям (краям, республикам) с выделением межхозяйственных, межрайонных, межобластных и межреспубликанских систем [5].
На основании данных мелиоративного кадастра проводился тщательный анализ изменений мелиоративного состояния орошаемых и осушенных земель и технического состояния оросительной и осушительной сети в целом по России [5].
Отчет о наличии и распределении земель являлся основным отчетным документом государственного статистического учета земель. Составление отчета о наличии и распределении земель проводилось ежегодно по состоянию на 1 января. Один раз в пять лет отчет составлялся по полной форме. В этом случае основные элементы дополнялись данными о рекультивации земель Об утверждении статистического инструментария для организации Роснедвижимостью статистического наблюдения за земельными ресурсами: Постановление Росстата от 6 августа 2007 г. № 61: по состоянию на 6 августа 2007 г. // Гарант Эксперт 2016 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2016..
К отчету прилагался региональный доклад о состоянии и использовании земель в регионе. В годовом земельном отчете должны быть представлены также справки о взаимном согласовании земель запредельного пользования [6, 7].
Статьей 15 Федерального закона № 101-ФЗ был введен государственный учет показателей состояния плодородия земель, включающий в себя сбор и обобщение результатов почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследования земель О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ: по состоянию на 28 декабря 2013 г. // Гарант Эксперт 2016 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2016..
Государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения проводился в целях обеспечения органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц информацией о состоянии плодородия указанных земель11 Об утверждении Порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения: Приказ Минсельхоза России от 4 мая 2010 г. № 150: по состоянию на 8 августа 2012 г. // Гарант Эксперт 2016 [Электронный ресурс]. - НПП «Гарант-Сервис», 2016..
Учет показателей плодородия проводился в целях1:
- формирования полной и достоверной информации о состоянии и динамике плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
- выявления отрицательных результатов хозяйственной деятельности на землях сельскохозяйственного назначения;