7.103.(b) Поощрения заказчиков к поставкам коммерческой продукцией с конкурентных рынков или, если обеспечение потребностей ведомства за счет коммерческой продукции не приемлемо, то в пределах таких особенностей - для запросов на поставку не производимой ранее (уникальной) продукции.
В целом политика планирования раскрывается в законодательстве по следующим компонентам:
7.102 Политика
(а) Ведомства должны осуществлять планирование закупок и проводить маркетинговые исследования (см. Part 10) в отношении всех предметов закупок в целях осуществления и продвижения:
(1) Закупок, в максимально возможных пределах, стандартизированной продукции с коммерческих рынков или, если такие закупки не могут обеспечить потребности ведомств, уникальной продукции (10 U.S.C. 2377 and 41 U.S.C. 251, et seq.); и
(2) Полной и открытой конкуренции (см. Part 6) или, если полная и открытая конкуренция не рекомендуется согласно Part 6, достижения максимально возможной конкуренции, отвечающей характеру товара или услуги, которые необходимо поставить (10 U.S.C. 2301 (a)(5) and 41 U.S.C. 253a(a)(1)).
(b) Планирование должно интегрировать усилия всех ответственных за закупки лиц. Целью планирования является создание гарантий того, что потребности Правительства будут обеспечены самым эффективным и экономичным образом, строго в срок. Ведомства, которые уже имеют собственные системы детального планирования закупок, не должны пересматривать их только за тем, чтобы в точности воспроизвести все позиции данных инструкций.
Непривычно, но столь продвинутая вариативность плановых действий, сочетающаяся с детальной регламентацией, оставляет закупщику право в исключительных случаях пренебречь даже обязательными процедурами планирования, если на то будут основания.
FAR 7.103 (k) Возможности, в случае необходимости, при планировании закупок по обеспечению неотложных нужд отказаться от детальных планов и формальных процедур, если речь идет о поставках, не выходящих за параметры рамочных соглашений о доставке и производстве продукции.
Как следует из такой постановки вопросов, финальное решение о специфике закупки, об её окончательных параметрах остается за субъектом. Прежде всего субъекты, а не так называемая «игра рыночных сил», доминируют в процессе. Законодатель учитывает имеющиеся реальные ограничения для построения закупочных процессов исключительно (или преимущественно) на объективных (не зависимых от человека) факторах, критериях, оценках.
Надо отметить, что и международное модельное законодательство в сфере закупок признает тот факт, что отрегулировать общим образом все многообразие закупочных вопросов не представляется возможным. Сошлемся на мнение, высказанное Рабочей группой (Закупки) в ходе разработки модельного законодательства: «Было решено, что в типовом законе нельзя указать все ситуации… и что в этой связи разумное суждение закупающей организации является неизбежным и надлежащим» A/CN.9/WG.I/XIX/CRP.1/Add.1 1 November 2010.
Интересно, что легализация предоставленного закупщику права выбора основана на соблюдении условий, кажущихся для отечественной практики абсолютно недостаточными. Плановику (закупщику, контрактному офицеру) надлежит доказать, что особенности имеют место, зафиксировать их и убедить уполномоченное лицо санкционировать избранный план закупки. Кроме того, в ряде случаев плановику необходимо согласовать предлагаемые отклонения от стандартной процедуры с лицом, курирующим соответствующие экономические отношения. К примеру:
7.104.(с) Если план предполагает, что будут использованы процедуры иные, нежели те, которые основываются на полной и открытой конкуренции при присуждении контрактов, план следует согласовывать также и с адвокатом, компетентным в сфере конкуренции.
При планировании контрактов, исполнение которых будет предоставлено малому бизнесу, плановик обязан координировать работу с уполномоченным в сфере малого бизнеса. И так далее…
7.104.(d)(1) Плановику следует координировать план или стратегию закупок со специалистом, компетентным в сфере малого бизнеса, если стратегия предполагает, что закупки подпадают в стоимостном (долларовом) объеме под действие параграфа (d)(2) данного раздела…
Правда, широкие полномочия уполномоченного лица (контрактного офицера, закупщика) уравновешиваются серьезными обязанностями. Он несет персональную ответственность за конечные результаты поставок. ФКС США предусматривает постоянный мониторинг и оценку эффективности контрактов. И если в результате мониторинга сам контракт или его администрирование будут признаны неэффективными, неэффективной будет считаться работа конкретных исполнителей и уполномоченных лиц.
В целом контроль закупочных процессов на этапе планирования обеспечивается как пошаговыми процедурами, так и тесной связанностью норм по планированию с иными нормами и содержащими их актами, в которых установлены правила по отдельным специальным вопросам. Как было отмечено выше, понимание Закона о регулировании федеральных закупок, тем более раздела этого Закона, возможно только в совокупности с другими нормативными актами, с которыми FAR содержательно объединен и на которые содержит прямые ссылки и указания.
Подводя итоги, можно высказать следующие соображения.
Если в качестве нормативной модели использовать ФКС США (как оно представлено в Законе о регулировании федеральных закупок и связанных с ним актов), то станет понятно, что целевая функция планирования реализуется в сфере публичных закупок посредством целой совокупности инструментов и технологий, большинство из которых в отечественной практике отсутствует. Речь идет не об одном - двух документах (прогнозе, плане, планах-графиках), а об определенном множестве правовых актов. Их правоприменение требует разнообразных информационных баз данных и новых институтов. Этап планирования обеспечивает координацию и консолидацию норм и правил, созданных для других этапов и процессов закупочного цикла. Ясно, что задача организации планирования в сфере госзакупок выступает как сложносоставная, контролируемая в несколько эшелонов.
Центральным звеном планирования ФКС США выступает планирование единичного контракта. В результате прохождения предконтрактной стадии создается бизнес-план закупки и вырабатывается рыночная стратегия. План и стратегия имеют особое значение для эффективности контрактования, поскольку рынок госзаказа, как это было отмечено, не является, и не может являться, рынком совершенной конкуренции.
Кроме того, планирование обеспечивает координацию и консолидацию норм и правил, созданных для других этапов и процессов закупочного цикла. При этом принципы разработки плана строятся на балансе прав и обязанностей уполномоченных лиц, детерминированности и свободы выбора наиболее эффективных закупочных решений. Предусматривается персональная ответственность не столько за структуру и состав плана, сколько за успешность представленной в плане закупочной стратегии.
В этой связи необходима чрезвычайная осторожность при анализе и сравнении двух закупочных систем. В них используются одинаковые термины и инструменты, однако подчас решаются принципиально различные задачи. Ситуация в общем-то типичная, поскольку возможности общества в преодолении большинства социально-экономических проблем довольно ограничены, а потому различные национальные системы применяют одни и те же инструменты в различных целях и наполняют их различным содержанием.
Беря во внимание функциональную конструкцию ФКС США, следует признать, что, вследствие особенностей отечественного политического процесса, от ФКС РФ ожидается решение не только сугубо контрактных задач, но также и задач приоритезации и обоснования общественных потребностей. Традиционно задачи такого уровня выходят за пределы ФКС. А потому для полного раскрытия содержания планирования необходимо будет, в расчете на технологии ФКС, предложить безаналоговые, нестандартные, прямо сказать, инновационные механизмы, которые позволили бы за счет административных (контрактных) технологий решать стратегические задачи.