Исторически в отечественной системе планирования превалирует движение сверху: от макроэкономических пропорций, а ранее, в советское время - от отраслевых и иных народнохозяйственных балансов до плановых заданий. Однако несбалансированное применение этой методологии оказалось чревато проблемами. Фактом стала шутка советских экономистов: «План есть план пока он план». Её подоплека проста. Пятилетние планы развития народного хозяйства, наделенные силой закона, и над которыми работали виднейшие умы эпохи, отличались одной особенностью, а именно: строго говоря, ни один из них не был исполнен в полном объеме запланированных показателей. Одиозной считается ситуация с шестой пятилеткой (1956 - 1960 гг.). По мнению ряда экспертов, статистически наблюдаемая невозможность её выполнения стала одной из причин введения руководством СССР нового формата планирования - семилетки (1959 - 1965 гг.). Увеличенный на два года горизонт позволил скорректировать показатели и избежать публичного признания в невыполнении плановых заданий. Впоследствии к семилеткам не возвращались.
Примат общего над частным сохранился и в настоящее время. Не удивительно, что педантичный «Консультант» хранит великое множество стратегий По подсчетам автора, только за период с 1995 по 2004 гг. федеральными органами исполнительной власти принято не менее 248 документов, содержащих нормативные положения стратегического характера. Причем анализ их показывает, что «это преимущественно информационные продукты, изначально не обладающие формализованным объемом административных, нормативно-правовых, финансовых и организационных ресурсов, которые на практике закрепляются за той или иной формой экономической политики». См. Анчишкина О.В. Государственные стратегические программы социально-экономического развития: состояние и перспективы. // Проблемы прогнозирования. 2005. № 6. и программ, многие из которых детально просчитаны и утверждены на самом высоком политическом уровне. Проблема в том, что реализованы из них лишь единичные проекты, подчас с превышением сроков и первоначальной сметной стоимости.
Парадоксальный факт: практически в тот же период времени, когда было принято вынужденное решение о семилетке, в США одобренные Конгрессом программы различной степени сложности и ресурсоемкости реализовывались с большим успехом. Значительная их часть доводилась до конечных результатов в первоначально установленные сроки и в пределах запланированных ассигнований. Нередко организация, управление и администрирование таких программ-заказов были рассчитаны на 5 - 8 лет, а с учетом промышленной или иной формы эксплуатации «конечного продукта» заказа - до 15 - 20 лет. Учитывая жесткие требования федерального законодательства о равномерном географическом размещении федерального контракта и привлечении к его исполнению, по возможности, всей индустриальной базы страны, в выполнение программ-заказов вовлекались до 20 - 30 штатов США, сотни городов и тысячи предприятий Здесь и далее по примерам: В.А. Федорович, А.П. Патон, В.П. Заварухин. США: федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования. Ин-т США и Канады. М.: Наука, 2002. С. 29-30, 152. . При этом разработка, принятие и реализация программ-заказов сопровождались мониторингом со стороны политиков, экспертов, прессы, представителей широкой общественности. Сбои в работе, риск-анализ, выявление фактов неэффективного расходования средств налогоплательщиков чаще всего анализировались в ходе публичных расследований и слушаний. В такой «некомфортной» среде достигались впечатляющие плановые результаты.
Два ярчайших примера: в ходе Второй мировой войны США выполнили программу «Манхэттен» по созданию атомного оружия. На высокоорганизованной основе в неё было вовлечено более 300 тыс. крупных, средних и мелких компаний, научных центров и университетов США, в том числе 7200 подрядчиков из Америки, Великобритании, Канады. Общая стоимость программы, по некоторым подсчетам, превысила 420 млрд. долл. Как известно, результат был получен политически своевременно.
С годами эффективность реализации государством программ-заказов ощутимо возросла. Так, в 1961 - 1971 гг. была выполнена космическая программа «Аполлон» с высадкой человека на Луну. По предварительным расчетам НАСА её заявленная стоимость оценивалась в 24,0 млрд. долл. Программа была завершена в 1971 г. с общими расходами в 24,2 млрд. долл. - перерасход (cost-overrun) составил 4,2%. В программе участвовали 3 корпорации, сотрудники системы управления «Аполлон», 600 корпораций - генеральных подрядчиков, 12000 фирм-субподрядчиков из 27 штатов США и 12 стран Европы, Америки и ЮВА. Причем программа от начала до завершения выполнялась по единому плану, а сборка системы и запуск космического корабля - по часовым графикам. По экономической и научно-технической эффективности космическая программа «Аполлон», по оценке мировой научно-технической общественности, считается одной из выдающихся в ХХ в.
Детальная процедура контрактного планирования содержится в Законе о регулировании федеральных закупок (the Federal Acquisition Regulation - FAR) Принят Конгрессом в 1984 г.. В нем отражены усилия Конгресса США по согласованию принципов регулирования и, одновременно, сохранении гибкости и вариативности закупочных действий, с тем чтобы они оставались адекватными разнообразным ситуациям и условиям. До принятия FAR федеральные ведомства, как военные, так и гражданские, руководствовались собственными нормативными документами. Между ними фиксировались различия по подходам и требованиям. В основе своей ведомственные акты, предшествующие FAR, были приняты в конце 40-х годов ХХ века. И это также стало причиной приведения законодательства в соответствие с новыми реалиями.. Данный законодательный акт регулирует все стадии технологического цикла закупок и устанавливает единую политику и единые процедуры для всех федеральных ведомств Этот закон также называется Титул 48, согласно его кодификации под титулом 48 (Title 48) в Кодексе федеральных законов (the Code of Federal Regulations). В нем прямо определены или даны прямые ссылки на практически все имеющие место закупочные нормы или осуществляемые закупочные действия. По сути, Закон носит всеобъемлющий и универсальный характер.
Такое качество Закона достигается за счет его тесной увязки с другими нормативными актами в смежных областях права. Закон буквально пронизан прямыми сносками на соответствующие статьи и параграфы. В том числе и по этим причинам понимание Закона о регулировании федеральных закупок возможно только в совокупности со всем массивом нормативных документов по госконтрактованию. К нему относятся Закупки в сфере обороны (the Armed Services Procurement Act of 1947 (ASPA), кодифицированный как 10 U.S.C.§§ 2301-2314, Закон о федеральной собственности и административных услугах (the Federal Propety and Administrative Services Act of 1949 (FPASA), кодифицированный как 40 U.S.C. §§ 471-514 и 41 U.S.C. §§ 251-260, Закон о конкуренции при контрактовании (the Competition in Contracting Act (CICA), кодифицированный в рассредоточенном виде в разделах 10, 31, 40 и 41 U.S.C. Кроме того, Закон о регулировании федеральных закупок дополняют ведомственные акты, в которых прописаны некоторые специальные нормы и отражены некоторые отраслевые или предметные особенности закупок Согласно действующему требованию, ведомственные акты не должны противоречить или изменять по сути и по духу нормы FAR.. В целом, по подсчетам В.А.Феодоровича, обширные нормы и правила госконтрактования опираются на сложную и хорошо структурированную систему правового регулирования отдельного единичного контракта, его кванта, которому придавалось и придаётся приоритетное значение. В различные периоды правовая база контрактования составляла от 4000 до 3200 актов.
Отталкиваясь от опыта российского Госплана, можно было бы ожидать, что содержанием столь тщательно регламентируемого этапа планирования предстанет актуализация, обоснование и оптимизация общественных нужд (потребностей) - тех нужд, которые необходимо обеспечить посредством закупок. Этап планирования контракта, формулируемый в такой логике, позволил бы выстроить иерархию нужд (потребностей) и выделить группы первоочередных закупок. В результате планирования были бы установлены пропорции между основными и обеспечивающими поставками и решались бы другие привычные для российской практики, плановые задачи.
Между тем, акцент законодательных норм ФКС США сделан на ином. Представляется парадоксальным тот факт, что в законодательных актах, детально прописанный процесс планирования контракта не сфокусирован на проработке самих публичных потребностей. Нормы закона, раскрывающие обязанности по определению и выражению потребностей, на обеспечение которых направлены закупки, сфокусированы на точной формулировке требований (спецификаций), с тем чтобы такие требования способствовали поддержанию конкуренции, закупкам стандартизированных товаров, а также выдвижению требований к продукции в допустимых терминах В качестве таковых Закон определяет требующие выполнения функции, эксплуатационные качества и физические свойства. См. FAR 11.002(a)(2)(i): (A) Functions to be performed; (B) Performance required; or (C) Essential physical characteristics.. В соответствии с российским пониманием вопроса, речь идет, скорее, о нормативных требованиях к разработке технических условий и спецификаций продукции, нежели к декларированию и обоснованию государственных нужд и приоритетов В частности, внимание законодателя привлекают такие вопросы, как использование бренда, товарных наименований или указаний на эквивалентные описания закупки, а также удостоверение того факта, что предлагаемый поставщиком товар принят на рынке и др. См. FAR 11.003; FAR 11.004..
Как уже отмечалось, предметом правового регулирования ФКС США является единичный контракт, а не совокупность потребностей, которые необходимо упорядочить в соответствии с макроэкономическими пропорциями, социально-экономическими приоритетами, технологическими задачами и другими политическими по своей сути условиями связи.
Предконтрактная стадия связана прежде всего с получением от рынка точных сигналов по контрактным перспективам. Образно говоря, это составление бизнес-плана и стратегии закупки.
Целью планирования контракта, как это установлено Законом, FAR 7.102 (2) (b) является создание гарантий того, что потребности Правительства будут обеспечены наиболее эффективным и экономичным образом, строго в срок. По российским меркам, ФКС подключается тогда, когда цели уже заданы, приоритеты выстроены, и уже определено, какие государственные нужды необходимо обеспечить за счет поставок продукции.
Возможно, что такая кажущаяся индифферентность Закона о регулировании федеральных закупок и смежных с ним актов к самому главному - к публичным нуждам - проистекает из особенностей процессов прогнозирования и планирования приоритетов социально-экономического развития США. Значительный объем деятельности по стратегическому сценированию и целеполаганию осуществляется в формате не административных, а политических процессов, не в исполнительных, а в законодательных и представительских институтах власти. В логике данного распределения правомочий, как она представлена в правовых актах, качественное и количественное выражение публичных нужд, их приоритезация в значительном числе случаев является константой для планирования в рамках ФКС.
7.104.(b) В самом начале планового периода плановик должен проконсультироваться с лицами, ответственными за определение потребностей и логистику, - с теми, кто определяет тип, качество, количество и требования по поставке.
Планирование закупок начинается уже после того, как потребности индентифицируются, и потому оно во многом направлено на выбор способов исполнения предписанного.
7.104.(а) Планирование закупок следует начинать сразу же после того, как потребности ведомства индентифицируются, предпочтительнее задолго до начала финансового года, в котором должно состояться присуждение контракта или исполнение заказа.
Однако данные акценты законодательства не лишают плановика (госзаказчика, уполномоченное лицо) права и обязанности взаимодействовать с лицами, отвечающими за определение потребностей. Закон достаточно гибок (это общее качество закупочных норм) и он не только допускает, но и обязывает корректировать ранее принятые и принимаемые решения.
7.104.(b) Лица, ответственные за определение потребностей и логистику, должны избегать фактора неотложности при установлении потребностей или нереалистичных сроков доставки, либо графика исполнения, если это ограничивает конкуренцию или повышает цены.
Более того, содержание этапа планирования ФКС США будет отражено неправильно, если не принять во внимание установленную тем же законодательством обратную связь между единичным контрактом и общим программированием расходов. Уже отмечалось, что нормы ФКС США обязывают рассчитывать два интегральных показателя: эффективность контракта и степень достижения целей (успешности избранной контрактной стратегии). Вырабатываемые качественные и количественные оценки (контрактная история) учитываются при планировании будущих контрактов, а лучшие контрактные практики подлежат обязательному выявлению и использованию. Это прямо установлено Законом. В конечном счете агрегирование контрактных результатов происходит за счет оптимизации общественных нужд (потребностей). Тот же эффект оптимизации достигается и за счет учета контрактных результатов, то есть за счет того, что в ФКС США технологический закупочный цикл является замкнутым.
Политика планирования в сфере закупок строится на ряде базовых принципов. В этих принципах отражается ни что иное, как стратегия поведения государства на рынке, стратегия построения государством контрактных отношений с хозяйствующими субъектами.
Первый и абсолютный приоритет, который устанавливает законодательство, - это обеспечение полной и открытой конкуренции.
Надо отметь, что законодатель проявляет достаточную гибкость при реализации конкурентных приоритетов, тем самым предоставляя закупщику возможность находить адекватные решения в различных закупочных ситуациях, а именно в случаях:
когда товар, срочность поставки, место поставки и/или другие факторы не позволяют (не предполагают) осуществить максимально широкий конкурентный отбор, заказчик (плановик) имеет право сузить границы отбора. Когда и это не подходит, он может запланировать закупку без конкурса.
7.103.(a) Продвижения и обеспечения полной и открытой конкуренции (см. Part 6) или когда в соответствии с Частью 6, полная и открытая конкуренция не рекомендуется, для достижения максимально возможной конкуренции, отвечающей характеру товара или услуги, которые необходимо поставить (10 U.S.C. 2301 (a) (5) b 41 U.S.C. 253a(a)(1)).
Второй политически значимый приоритет - обеспечение государственных нужд за счет закупок стандартизированной продукции с конкурентных рынков. Одновременно законом установлено, что в случаях, когда такие закупки не могут обеспечить потребности ведомств, ведомства имеют право закупать уникальную продукцию.