ПОСТАНОВКА ЗАДАЧ ПЛАНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РАМКАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ: ОПЫТ США И РОССИЙСКИЕ РЕАЛИИ
О. Анчишкина,
кандидат экономических наук
В статье рассматривается специфика планирования государственных закупок на основе эмпирического анализа норм и правил Федеральной контрактной системы США. ФКС США используется в качестве нормативной модели для определения вектора системной модернизации сферы отечественных государственных закупок. Описываются наблюдаемые параметры рынка госзакупок РФ и США, а также выявляются фундаментальные отличия в постановке задач планирования в ФКС США и в российской практике.
Ключевые слова: модернизация, планирование, государственные закупки, Федеральная контрактная система, США.
государственный закупка федеральный контрактный
Системная модернизация сферы государственных закупок выдвигается в настоящее время в ряд ключевых приоритетов экономической политики Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 30 ноября 2010 г.: «…ситуация действительно вышла за грань разумного…По самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и «откаты», и просто нецелевые расходы, составляют не менее триллиона рублей. Поэтому пора начинать работу над новой редакцией закона о госзакупках - более продуманной и более современной».. В повестке дня - разработка новой парадигмы, фундаментом для которой может стать теория контрактной экономики Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Серия «Лауреаты Нобелевской премии по экономике» М., 1997, Williamson O.E. The Economic Institutions of Capitalism. N.Y.: The Free Press, 1985; Buchanan J.M. The Constitution of Economic Policy // American Economic Review. 1987. Vol. 77; Buchanan J.M., Tullock G. The Calculus of Consent Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor University of Michigan Press, 1962; Brennan G., Buchanan J The Reason of Rules. Cambridge, MA: Cambridge University Press, 1985., обладающая достаточной новизной принципов и стратегическим потенциалом.
Известно, что поставки продукции для обеспечения государственных нужд вбирают в себя значительную часть расходов государственного бюджета. По официальным данным Федеральной службы государственной статистики в 2009 г. главными распорядителями средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации было заключено 10,8 млн. контрактов и сделок на общую сумму 3,3 трлн. руб. За 2010 г. показатели составили 11,7 млн. контрактов и сделок, и 3,9 трлн. руб. соответственно. По подсчетам экспертов, государственными поставщиками и подрядчиками являются порядка 250 тыс. организаций всех форм собственности.
Рынок государственных контактов отчетливо сегментирован. В частности, по параметру цены выделяется группа крупных и особо крупных контрактов. По отчетам «Росгосзатраты» (http://rosspending.ru), за период 2007 - 2009 гг. в контракты стоимостью более 500 млн. руб. было направлено 43% всех средств, выделенных на закупки. При этом общее число таких контрактов составило 0,07% от общей численности контрактов, зарегистрированных в Реестре контрактов Федерального казначейства.
По мнению того же источника, из состава указанной группы можно сформировать список 10 крупнейших контрактов. Цена таких контрактов колеблется в диапазоне от 8,4 млрд. руб. (регистрационный № 0002009000256, заказчик Министерство промышленности и торговли РФ, исполнитель: «Объединенная двигателестроительная корпорация») до 130,9 млрд. руб. (регистрационный № 0010108000091, заказчик: Федеральное агентство по атомной энергетике, исполнитель: ФГУП «Атомэнергопроект»). Средняя цена контракта в данной подгруппе изменялась по годам следующим образом: 2007 г. - 31,2 млрд. руб., 2008 г. - 13,9 млрд. руб., 2009 г. - 24,3 млрд. руб. В целом, согласно тем же отчетам, на 1000 крупнейших контрактов приходится 42% всех законтрактованных расходов.
Предметом 80% контрактов являются поставки, стоимость которых не превышает 1 млн. руб. Доля средств, направляемых в такие контракты, в общем стоимостном объеме госзаказа не превышает 6%.
Средства, направляемые на закупки, распределяются между компаниями-поставщиками (подрядчиками) дифференцированно. По подсчетам «Росгосзатраты», на 80% контрагентов приходится 4% финансовых ресурсов государственного бюджета, направляемых на закупки. При этом до 600 организаций (0,2% исполнителей госконтрактов) доводится 50% средств от общего объема финансирования госзаказа.
Примечательно, что несмотря на то, что размещение госзаказа и его финансирование осуществляется в пределах доведенных до госзаказчиков лимитов бюджетных ассигнований на текущий финансовый год и плановый период, ежегодно заключаются контракты со сроком исполнения (финансирования) более 2-х лет. На них расходуется примерно 30% выделяемых средств. Количество таких контрактов составляет 0,7% от общей численности.
Таким образом, не будет ошибкой утверждать, что отечественная сфера госзакупок характеризуется значительным масштабом привлекаемых ресурсов, стабильно высокой деловой активностью и весомым, хотя и противоречивым, влиянием на экономику. Между тем системная политика, прежде всего политика общественного равновесия и социально-экономического целеполагания, для сферы государственных закупок не разрабатывалась и в ней не проводилась. Разработка концепции формирования федеральной контрактной системы (далее - ФКС) См. работы автора, а также А.А. Пискунова, И.В. Кузнецовой, Д.А. Рубвальтера. и её ввод в публичный оборот в 2010 году впервые позволили такую задачу сформулировать на операциональном уровне, предложить подходы и создать минимум административных мотивов к её решению.
В пределах поднимаемых вопросов предлагается рассматривать ФКС как правовую, организационную и информационную среду, предназначенную для обеспечения закупочных процессов публично-правовых образований и функционирования контрактных институтов Фиксируется близость данного понимания контрактной системы концепции «контракта как рамки», выдвинутой К. Льювеллином. См. Lliwellyn K.N. What Price Contract? An Essay in Perspective.. Периметр такой среды определяет технологический цикл закупок: от этапов прогнозирования государственных нужд и планирования госзакупок до этапов исполнения и приемки результатов государственного контракта. Известно, что в действительности технологический цикл не линеен и намного сложнее по конструкции, но, указав его крайние точки, этим (в пределах статьи) можно пренебречь.
Контрактная система предоставляет обществу возможность управлять важнейшими транзакциями и достигать целей в условиях, при которых сложные контракты являются неполными, заключение контракта не является гарантией исполнения, судебные возможности разрешения конфликтов ограничены, а стороны контракта взаимозависимы Коуз Р. Фирма, рынок и право. М., 1993; Уильямсон О. Экономические институты капитализма. СПб, Лениздат, 1996; Solow R. A. Native Informant Speaks // Journal of Economic Methodology. 2001. Vol.8..
ФКС моделируется как инструмент для организации в общественно значимых масштабах поставок действительно востребованной государством (муниципалитетами) продукции. В этом смысле есть корреляция между применением технологий ФКС и других инструментов повышения качества контрактных результатов, создания условий для полной и свободной конкуренции, снижения контрактных цен на продукцию, а также реализации глобальных принципов: прозрачности, подотчетности и эффективности.
Очевидно, что в конструкции ФКС процессам планирования отведена содержательная роль. Такой статус отражает объективные особенности, отделяющие сферу закупок для государственных нужд от сферы коммерческих поставок. Не избегая упрощений, перечислим некоторые из таких особенностей.
Во-первых, государство как закупщик, в отличие от фирмы, не монолитно, а представлено множеством ведомств и множеством закупочных практик. Самыми крупными закупщиками в США выступают оборонные ведомства: закупки армии составляют 94,7 млрд. долл. Согласно обработанным данным статистической отчетности за 2005 г., флота - 64,1 млрд. долл., военно-воздушных сил - 55,6 млрд. долл., агентства по оборонной логистике - 27,9 млрд. долл. Среди гражданских ведомств самыми крупными закупщиками выступает Министерство энергетики - 22,8 млрд. долл., Администрация общих услуг - 13,6 млрд. долл., НАСА - 12,5 млрд. долл. Однако интересы всех государственных заказчиков, при всем их разнообразии, а также вариативности запросов, в целом должны удовлетворять критерию суверенности государства, а значит представлять собой нечто большее, чем сумма отдельных интересов.
Во-вторых, государство как закупщик, в отличие от фирмы, закупает продукцию для обеспечения публичных нужд, т.е. нужд третьих лиц, и только отчасти для обеспечения собственного функционирования. Между тем государство само создает для себя правила игры на рынке. И чтобы примирить «слабость» и «силу» таких позиций, государственные закупщики действуют при меньших степенях свободы. Иными словами, публичные закупки отличаются большим числом мандатов, но требуют более детальной и строгой регламентации.
В-третьих, эластичность государственного спроса значительно ниже, чем коммерческого. В частности, государственный закупщик, действуя «по доверенности», не имеет возможности по своему усмотрению и в соответствии с рыночной конъюнктурой использовать инструменты замещения и субституции Возникающие в связи с этим ограничения развития отдельных контрактных инструментов разобраны Gordon D.I.. Rfng J.L. Task-Order and Delivery-Order Contracting// Reform of the UNCITRAL Model Law on Procurement Regulation for the 21st Century. A Thomson Reuters. 2009..
В-четвертых, следует учитывать тот факт, что в конечном счете государство использует полномочия в закупках для максимизации национального благосостояния. Однако показатель национального благосостояния не приобрел пока адекватного математического аппарата, позволяющего количественно измерить и сравнить его величины. Само содержание категории национального благосостояния отличается принципиальной изменчивостью. В основе такой изменчивости - меняющиеся представления общества и различных социальных групп о личной и общественной пользе Некипелов А. Становление и функционирование экономических институтов. От «робинзонады» до рыночной экономики, основанной на индивидуальном производстве. М.: Экономист, 2006.. В итоге, наличие объективных замеров остается вопросом без ответа.
И, наконец, государство, в отличие от фирмы, обязано документировать закупочные действия наравне с иными значимыми действиями. На закупки распространяются те регламентные требования, какие сложились в законопроектной, контрольно-надзорной, лицензионной работе и в других областях. Причина не только в единстве правового пространства административной системы. Важнее другое: документирование составляет содержание той особо значимой категории, которую определяют как прозрачность государственной среды. Это одно из основных требований к ним.
Исходя из перечисленных особенностей, очевидно, что целевая функция планирования госзакупок реализуется посредством целого набора инструментов. Собственно планы составляют в нем отдельную часть, несомненно, наиболее представительную, но не исчерпывающую.
В качестве модельной ситуации для определения основных подходов к разработке методологии планирования в рамках ФКС можно использовать опыт США. Конечно, понимая при этом, что внутреннее сопряжение любой иностранной конструкции воспринимается через призму отечественного опыта и интересно само по себе как представленная возможность распознать собственные особенности, предугадать их динамику.
Федеральная контрактная система США - одна из наиболее развитых и сильных административных систем. Её выбор в качестве нормативной модели не случаен. Учитывая тот факт, что формирование в Российской Федерации комплексной федеральной контрактной системы, как это определено на уровне нормативных правовых документов Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., принята 30 июня 2010 г. Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1101, должно стать формой развития сферы публичных закупок на ближайшие годы и одним из приоритетных направлений экономической политики, ФКС США представляет особый интерес.
При этом следует отметить, что закупочные системы обеих стран имеют сходные параметры. В дополнение к уже приведенным выше данным отметим, что на рынок государственных закупок США выходят более 310 тыс. поставщиков и подрядчиков Данные приведены по Stanberry Scott A. Frderal Contracting Made Easy. 3rd Edition. 2009 by Management Concepts, Inc.. Общая сумма ежегодно заключаемых контрактов стабильно превышает 400 млрд. долл. Федеральное правительство каждые 20 секунд (из расчета рабочих дней) присуждает контракт, средняя стоимость которого составляет 465 тыс. долл.
Государственные закупки охватывают широкую и разнообразную номенклатуру продукции. Эксперты утверждают, что порядка 95% общей номенклатуры выпускаемых в США товаров, работ и услуг закупается в целях обеспечения государственных нужд Rohwer C.D., Skrocki A.M. Contracts in a Nut Shell//Thomson Reuters, 2010..
В общем числе закупаемой продукции на долю услуг приходится 162,4 млрд. долл., машин и оборудования - 129,0 млрд. долл., НИОКР - 47,7 млрд. долл., объемы строительства составляют 17,3 млрд. долл.
Квантом, который упорядочивает структуру и содержание плановых документов американской ФКС, выступает план конкретной единичной закупки. В контрактной сфере США внятно ощутим вектор движения снизу. Такой направленности, безусловно, способствует англо-американская прецедентная система права, ключевыми понятиями которой являются договор (contract) и деликт (tort). Важно, что при подходе «с земли» последующая агрегация контрактов не препятствует достижению высокой конечной эффективности реализуемых ими программ.