Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Институт экономической политики имени Е.Т. Гайдара
Последствия реализации международных спортивных событий для экономики: зарубежный опыт
Поспелова Е.А., Казакова М.В.
Реферат
В академическом и экспертном сообществах до сих пор открытым остается вопрос, насколько спортивные мегасобытия способствуют росту экономики принимающей страны. Подготовка к ним требует колоссальных затрат на строительство и модернизацию инфраструктуры, расширение торговли и развитие туризма. В теории это может показаться благодатной почвой для экономического роста и высоких инвестиционных показателей. Однако на практике крупные спортивные события, как правило, приводят к перерасходу бюджета и огромному росту долга страны; инвестиционные стратегии редко бывают успешными, а финансовые ожидания от таких мероприятий оказываются завышенными. Настоящая статья посвящена сравнительному анализу зарубежного и российского опыта реализации спортивных мегасобытий и позволяет систематизировать эффекты от таких событий для социально-экономического развития страны.
Ключевые слова: крупное спортивное событие, мегасобытие, региональное развитие, долгосрочный экономический рост, инфраструктура, туризм, коррупция, инвестиции
Impact of International Sporting Events on the Economy: Foreign Experience
Abstract
The contribution of sporting mega-events to the growth of the host economy remains an open question in the academic and expert communities. Their preparation requires enormous investments in the construction and modernization of infrastructure, as well as trade development and tourism expansion. Theoretically, this may seem to 0e fertile ground for economic growth and high investment performance. However, in practice, major sporting events, as a rule, induce budget overruns and huge debt of the host country; investment strategies are rarely successful; and financial expectations from such events are overestimated. This article is devoted to the comparative analysis of foreign and Russian experience in the implementation of sports mega-events. This research helps to systematize the effects of such events for the socioeconomic development of the country.
Keywords: major sporting event, mega-event, regional development, long-term economic growth, infrastructure, tourism, corruption, investment
Введение
Интерес к исследованию влияния крупных спортивных событий, или мегасобытий на развитие городов в российской экономической науке спровоцирован проведением Олимпиады-2014 в Сочи и Чемпионата мира по футболу в 2018 г. Мегасобытия, привлекая большое количество посетителей, оказывают большое влияние на экономическую динамику города, региона и страны в целом. Это влияние обусловлено необходимостью строительства новых стадионов или восстановления старых, созданием необходимой транспортной, социальной инфраструктуры, что сопряжено с большими затратами и изменением городской среды. Реализация мегасобытия требует от принимающей стороны пересмотра правого поля, существующих долгосрочных градостроительных планов, масштабного финансирования, что создает дополнительную нагрузку на бюджеты и влияет на социальные настроения в обществе в преддверии проведения крупных спортивных мероприятий.
Мегасобытия не только инициируют строительство новых спортивных объектов и транспортных линий, но и реконфигурируют механизмы городского управления и планы стратегического развития, воздействуя на города (и жителей) в целом. Для многих городов проведение мегамероприятия стало импульсом для городского развития. Как подчеркивается в литературе, капитальные затраты на материальные вмешательства в городе -- модернизацию или строительство новых спортивных объектов, дорог, железнодорожных линий, аэропортов, конференц-центров, систем безопасности и отелей -- в несколько раз превышают эксплуатационные расходы на проведение самого мероприятия [16, 20].
1. Мегасобытия и города: необходимость в сравнительных исследованиях
Хотя первые исследования городского измерения мегасобытий датируются началом 1990-х годов [24], мегасобытия стали более распространенными только с конца 1990-х. Предметом большинства исследований были летние Олимпийские игры, которые представляли собой единственное наиболее трансформирующее и сложное мероприятие, сосредоточенное в одном городе [20, 43].
Ориентация только на один формат мегасобытий ограничивает эмпирические исследования и делает невозможной фиксацию глобальных эффектов, а также оценку последствий мегасобытий в разных странах и городах на систематической основе. Дальнейшее развитие сравнительных исследований создает более системную картину последствий мегасобытий в различных по уровню экономического развития странах. Кроме того, такой анализ позволит сделать выводы о кумулятивном эффекте от реализации мегасобытия в городе [3, 14].
В продвижении мегасобытий заинтересованы не только органы управления мегасобытиями, но также местные, региональные и национальные элиты, аккумулирующие и распределяющие ресурсы, крупные корпорации, принимающие участие в тендерах. Поэтому политическая элита всех уровней всегда заинтересована в положительном образе мегасобытия [7].
Вслед за организаторами мероприятий, представителями политической элиты разных уровней, подрядчиков смысловые инвестиции в мегасобытия стали вкладывать те, кто напрямую не заинтересован в мегасобытии: исследователи, представители различных фондов, которые в своих исследованиях, отчетах, повседневной риторике подчеркивают положительное влияние мегасобытий на динамику человеческого развития. Ученые также усилили утверждения о каталитической функции мегасобытий для городского развития, сославшись на такие выгоды, как экономический рост, инфраструктурное обеспечение, повышение качества жизни и улучшение имиджа [30, 44].
Но есть и еще одна, более проблемная сторона мегасобытий. Вместо того чтобы служить катализатором строительства инфраструктуры или экономическим благом, реализация мегасобытий часто приводит к чрезмерному увеличению выгод заинтересованных сторон и недооценке затрат, неравному распределению ресурсов, нарушению прав граждан во время реализации мегасобытия и пересмотру приоритетов городского развития для удовлетворения краткосрочных потребностей [39, 58].
2. Воздействие мегасобытий на уровень предпринимательского урбанизма
Мегасобытия для многих предпринимателей являются возможностью для расширения продаж. Многие компании, в том числе и финансовые, рассматривают мегасобытия как конкурентное преимущество в борьбе за ограниченное финансирование, инвестиции и продвижение собственного бренда [10]. Мегасобытия могут стимулировать деловую активность, ускорить политику приватизации, сокращая присутствие государства в экономике в пользу городского предпринимательства [32]. Особенно такие процессы были заметны в Рио-де-Жанейро, где проходили Панамериканские игры 2007 г., Чемпионат мира по футболу 2014 г., Олимпийские игры 2016 г.
В преддверии реализации мегасобытий в Канаде (Ванкувер), Великобритании (Лондон) и Южной Африке был улучшен деловой климат путем снижения нагрузки на предпринимателей. В Ванкувере и Лондоне было распространено государственно-частное партнерство как форма взаимодействия государства с бизнесом в целях распределения бюджетных средств между компаниями, обслуживающими мегасобытия [48]. В Южной Африке при подготовке Чемпионата мира по футболу поощрялись предпринимательская инициатива, проводилась ускоренная приватизация и улучшение делового климата в принимающих городах страны [51]. Исключением стала Россия, где при реализации мегасобытий планирование было централизованным, а стимулирование деловой активности и приватизация не были в приоритетах государства в преддверии мегасобытий [37]. Большая часть расходов на подготовку к мундиалю осуществлялась за счет федерального бюджета [38]: так, доля федеральных инвестиций составила 58%, региональных бюджетов -- 29%, а частных компаний -- всего лишь 14%.
Влияние мегасобытия на долгосрочное развитие зависит во многом от уровня развития рыночной экономики, способа планирования, демократичности политического управления, что проявляется в доступе общественности к процессу принятия решений и контроле за расходованием средств. Важным фактором эффективности является степень развития деловой среды и предпринимательской активности. Мегасобытия призваны стимулировать предпринимательскую активность, однако, эффективность мегасобытия зависит от контекста [23].
3. Финансовые риски мегасобытий
Мегасобытия по своей сути являются финансово рискованными мероприятиями в силу высокой вероятности перерасхода средств [27]. Несмотря на преобладание в большинстве случаев неолиберальной политики и предпринимательской риторики, большая часть ответственности за финансовые риски лежала на компаниях, которые инвестировали в мегасобытия, либо оплачивая расходы напрямую, либо страхуя риски для проектов. Практически во всех проектах по подготовке к мегасобытиям фиксировался большой перерасход средств. Возможно, самым известным случаем стал Чемпионат мира по футболу в Южной Африке, где стадионы стоили в 10 раз дороже, чем предполагалось изначально [52, с. 87]; перерасход также отмечался при подготовке Олимпийских игр в Ванкувере и Лондоне [16], Сочи [38] и Рио при проведении Чемпионата мира по футболу 2014 г. [19].
В тех случаях, когда частные инвесторы отвечали за выполнение части требований к мегасобытию, государственное финансирование привлекалось при возникновении необходимости помощи обанкротившимся инвесторам или взятия части риска частных инвесторов, например, путем совершения значительных предварительных инвестиций в инфраструктуру [50]. Финансовые исключения связаны с чрезмерным перерасходом мегасобытий. В среднем мегасобытия превышают их первоначальный бюджет на 179%, опережая среднее превышение на 27% для крупномасштабных транспортных проектов [16]. Поскольку основная часть средств поступает от государства, то общественность также несет риски, связанные с перерасходом средств (средства налогоплательщиков).
С одной стороны, от мегасобытий выигрывают местные элиты, аккумулирующие и перераспределяющие средства, подрядчики, получающие прибыль. С другой стороны, масштабные затраты осуществляются за счет средств налогоплательщиков, которые могли бы быть израсходованы на другие социальные объекты, которые были бы более эффективны для социального развития [10]. События превращаются главным образом в источники для извлечения ренты, а не в проекты, которые приносят пользу местному населению, поддерживают долгосрочное развитие городов или стимулируют экономический рост [31].
4. Влияние мегасобытий на правовое поле
Мегасобытия создают исключительное состояние, при котором регулярное планирование, фискальные и юридические правила не могут быть применены, а приоритет имеют требования к проведению мероприятия. Другими словами, необходимость реализации мегасобытия выходит за рамки обычных правовых процедур Казьмин Д., Мокроусова И., Твокайло М. В какую цену обойдется России чемпионат мира по футболу 2018 // Ведомости. 18.02.2013 [Электронный ресурс]. 11Я_: Шрву/шшш. vedomosti.ru/library/articles/2013/02/18/chm2018_schet_otkryt (дата обращения: 26.03.2019).. Ослабление существующих правил и процедур посредством юридического изъятия облегчает спекуляцию и перерасход средств, которые являются необходимыми для финансового контроля. Для некоторых стран подготовка правого поля является определяющим этапом реализации мегасобытия [12, 46]. Самая серьезная подготовка правового поля проходила в России и Бразилии. Страны, принимающие мегасобытия, должны выполнить обширные требования МОК и FIFA, которые предписывают специальное законодательство в таких областях, как защита бренда, права на маркетинг, безопасность, трудовые отношения, возмещение убытков и налогообложение.
Однако Россия пошла даже дальше требований МОК. Например, был принят «олимпийский» закон Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, раз-витии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»., который разрешал строительство рекреационной инфраструктуры на охраняемых территориях и облегчал изъятие таких территорий для олимпийского строительства [39]. Бразилия в рамках подготовки к Чемпионату мира по футболу 2014 г. создала особые условия, предусматривающие долговое финансирование при строительстве инфраструктуры и щедрые корпоративные на- лотовые льготы. Южная Африка и Великобритания также внесли существенные изменения в законодательные положения, но не такие масштабные, какие имели место в России и Бразилии [26, 53].
В Канаде правовые исключения были оспорены и изменены. Это произошло с принятым в 2009 г. общим законом об Олимпийских играх, который должен был ограничить свободу выражения мнений и предоставить беспрецедентные полномочия сотрудникам полиции и служб безопасности. Неправительственная организация (НПО) оспорила этот устав, добившись того, что законодатели устранили большую часть нарушений гражданских прав, которые содержались в предыдущей версии, и сделали почти все меры временными [28].
5. Влияние мегасобытий на гражданский интерес
Мегасобытия, как правило, затрагивают жизнь всего города, поэтому принципиальным вопросом при планировании и градостроительстве в преддверии проведения мундиалей является привлечение общественности. Однако только в одном случае -- в Ванкувере -- был проведен плебисцит о целесообразности реализации мегасобытия. В 2003 г. жители этого города проголосовали (64%) за проведение Зимних игр 2010 г. [55]. Ванкувер также разработал законодательные положения об участии коренных жителей в планировании и проведении Игр [49] и провел публичные слушания по планированию некоторых объектов.
В Великобритании не было референдума, но общественность привлекалась для обсуждения планов по изменению города для проведения мундиаля [40]. В других случаях формальное участие общественности было крайне ограниченным или вообще отсутствовало. В Южной Африке Чемпионат мира по футболу лишил граждан прав участия на местном уровне, что было предусмотрено законодательно в ходе предыдущих реформ планирования, и передал полномочия по принятию решений на более высокие уровни управления [22]. Схожая ситуация была в Сочи, где решения по планированию принимались централизованно в обход местной элиты [37]. В Бразилии в преддверии Чемпионата мира 2014 г. не было никакого конструктивного диалога с организаторами мероприятий и гражданским обществом [19].