ПОЛИТИКО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ТЕНДЕНЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Серова Наталья Александровна,
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник
Институт экономических проблем им. Г.П. Лузина ФИЦ КНЦ РАН
г. Апатиты, Россия
Аннотация
В статье рассмотрены основные этапы российской муниципальной реформы и современные тенденции организации местной власти. Проведен анализ федерального законодательства, регулирующего порядок избрания глав муниципальных образований. Рассмотрены преимущества и недостатки выборной и конкурсной моделей избрания глав муниципальных образований. На основе муниципальной законодательной практики отдельного региона показана тенденция к изменению приоритетов от прямой формы демократии в пользу представительной.
Ключевые слова: местное самоуправление; муниципальная реформа, муниципальное образование, муниципальные выборы, глава муниципального образования; сити-менеджер
Аbstract
POLITICAL AND MANAGEMENT TRENDS OF THE ORGANIZATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
Serova Natalia Alexandrovna
PhD (in economics), senior researcher
Institute for Economic Studies of FRC Kola Science Centre RAS
Apatity, Russia
The article considers the main stages of the Russian municipal reform and the current trends in the organization of local government. The analysis of the federal legislation regulating an order of election of heads of municipal unions is carried out. The advantages and disadvantages of elective and competitive models of the election of heads of municipalities are considered. Based on the municipal legislative practice of a particular region, the tendency to change priorities from a direct form of democracy to a representative one is shown.
Keywords: local government; municipal reform, municipal formation, municipal elections, head of a municipal formation; city-manager
Вопрос становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации на протяжении многих лет является одним из самых активно обсуждаемых как среди ученых, так и представителей государственных и муниципальных структур. Несмотря на то, что к настоящему моменту в отечественной науке создана достаточно обширная и разнообразная база, обеспечивающая в теоретико-методологическом и практическом плане исследование развития местного самоуправления, по значительному кругу вопросов организации местной власти продолжаются серьезные научные дискуссии. К таким спорным моментам можно отнести вопросы, связанные с процедурами избрания глав муниципальных образований и целесообразностью введения института сити-менеджера с точки зрения выбора наиболее оптимального способа управления муниципальными образованиями.
Процесс формирования новой системы местного самоуправления и попыток повышения эффективности муниципального управления происходил в несколько этапов:
Первый этап муниципальной реформы: переходный (1990-1993 гг.). В условиях серьезных социально-экономических и политических трансформаций, происходивших в России в конце прошлого века и вызывных уходом от советской модели управления, большую значимость приобрели вопросы формирования новой системы местного самоуправления и повышения эффективности муниципального управления.
В начале 90-х гг. было предпринято несколько шагов, существенно изменяющих существующую ранее модель местного самоуправления. Хотя местные Советы на практике продолжали исполнять компетенцию прежней власти, им был присвоен статус местного самоуправления и дана определенная автономия [1, c.60-69]. Так, Законом СССР от 9 апреля 1990 г. №1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. №1500-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» были впервые закреплены понятия «самоуправление» и «муниципальная собственность», определены ключевые механизмы правовой защиты и финансово-экономических основ местного самоуправления, установлен порядок избрания главы местной администрации на всенародных выборах. В развитие положений указанных законов были приняты Закон РСФСР от 24 октября 1991 г. №1803-1 «О выборах главы администрации» и Закон РФ от 15 апреля 1993 г. №4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…». Однако выборы глав местных администраций не проводились, а местному самоуправлению так и не были представлены все предусмотренные законом бюджетные права. Региональные и местные бюджеты в то время представляли собой продолжение федерального бюджета, а система межбюджетных отношений отличалась жесткой централизацией финансовых потоков [9, c.186-196]. Тем не менее, основной характерной чертой данного этапа стало юридическое и политическое признание местного самоуправления и начало формирования его экономических предпосылок.
Второй этап муниципальной реформы: постсоветский (1993-1998 гг.). Началом развития местного самоуправления в постсоветской России стало принятие Конституции РФ, закрепившей самостоятельность местного самоуправления относительно государственной власти. На данном этапе также была сформирована обширная законодательная база по местному самоуправлению. В частности, субъектами РФ началась разработка законодательных основ о местном самоуправлении, опирающихся на новую Конституцию РФ и мировой опыт местного самоуправления. Также был принят ряд законов, определяющих формирование новых органов власти местного самоуправления: Указы Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» и от 22 декабря 1993 г. №2265 «О гарантиях местного самоуправления в РФ»; Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138 «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; Федеральный закон от 8 января 1998 г. №8 «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55 «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»; и др. Кроме того, на всех уровнях власти начали создаваться различного рода Советы по местному самоуправлению, ассоциации городов и общественно-политические движения (Союз российских городов, Российский Союз местного самоуправления, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов и т.д.).
Однако основным содержанием данного этапа стало обеспечение реальной экономической самостоятельности местных властей, а ключевыми законами стали Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. №126 «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», закрепившие самостоятельность местных бюджетов и муниципального хозяйства. В этот период в муниципальных образованиях начали активно внедряться методы экономического регулирования хозяйственной деятельности, а местные органы власти перешли к экономической работе по формированию собственного муниципального хозяйства. Однако на практике эти процессы сильно тормозились из-за несоответствия имеющихся у муниципалитетов полномочий с материально-финансовыми рычагами для реализации этих полномочий, при этом наиболее ярко данная проблема проявилось в северных регионах страны [10]. Кроме того, концепция, положенная в основу Федерального закона №154 оказалась недостаточно эффективной в российских реалиях, т.к. федеральный центр определял только самые общие принципы функционирования местного самоуправления, а решающую роль в формировании и деятельности органов местного самоуправления играли субъекты РФ незаинтересованные в самостоятельности местных властей.
Третий этап муниципальной реформы: встраивание местного самоуправления в вертикаль власти (2003 -- 2009 гг.). Из-за наличия в российской политической системе множества противоречий к концу 90-х гг. назрела необходимость пересмотра правового регулирования системы местного самоуправления и проведения новой муниципальной реформы. В то же время, для ограничения политических возможностей регионов, которыми они обладали в огромном количестве, по инициативе федерального центра началась так называемая реформа федеративных отношений, а проще говоря -- строительство «вертикали власти». Реформа началась с учреждения в 2000 г. семи федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ. Следующим шагом стало введение института «федерального вмешательства», который допускал роспуск регионального парламента путем принятия соответствующего федерального закона и предусматривал право Президента РФ отстранять главу региона от должности [3, c.25-38]. В дальнейшем в рамках «вертикализации» Указом Президента РФ в конце 2004 г. были отменены прямые выборы губернаторов.
Местное самоуправление органично вписывалось в эту административную иерархию, поэтому новая муниципальная реформа наряду со стремлением приблизить власть к населению, была призвана интегрировать руководство муниципальных образований в систему государственной власти. Эта тенденция нашла свое отражение в Федеральный закон от 03 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (законом предусматривался переходный период 2003-2008 гг. и вступление в силу с 1 января 2009 г. на всей территории страны).
В отличие от предыдущего закона «Об общих принципах…» новым законом возможности субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы были значительно ограничены, а система местного самоуправления унифицирована по всей стране. Законом была введена многоуровневая система местного самоуправления, предполагающая функционирование в рамках одной территории различных типов муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения. При этом вопросы местного значения и полномочия муниципальных образований были четко разграничены в зависимости от их типов и жестко увязаны с соответствующими доходами и ресурсами.
Однако законом был также введен ряд инструментов политического давления на местную власть, в частности, в нем была предусмотрена возможность альтернативного порядка избрания главы муниципального образования:
Модель I: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (сильный мэр -- слабый Совет);
Модель II: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа, а глава местной администрации (сити-менеджер) назначается на должность по результатам конкурса на замещение указанной должности (Совет -- управляющий);
Модель III: глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем, а глава местной администрации (сити-менеджер) назначается на должность по результатам конкурса на замещение указанной должности (сильный Совет -- слабый мэр).
В 90-х гг. прошлого века наиболее распространена была первая модель избрания главы муниципального образования, однако с принятием Федерального закона №131 в муниципалитетах начался постепенный переход к внедрению третьей модели, основной целью которой декларировалось повышение эффективности управления муниципальным образованием посредством привлечения к нему профессионалов. Однако на практике введение института сити-менеджеров привело к резкому снижению влияния глав муниципальных образований на политические и социально-экономические процессы на территории муниципальных образований и одновременно к резкому увеличению влияния региональных властей на эти процессы [13, c. 173-178], а также к росту политического противостояния в муниципалитетах. Например, в результате такого противостояния в Челябинске и Самаре должность сити-менеджера просуществовала менее года, в Рязани за 2005-2006 гг. смена сити-менеджеров происходила шесть раз, а в Мончегорске сити-менеджер был отстранен по решению суда, т.к. изменения в устав города, отменяющие муниципальные выборы, были проведены с нарушением федерального законодательства о местном самоуправлении.
Таким образом, характерной чертой данного этапа стала законодательно обозначенная возможность интеграции местного самоуправления в систему государственной власти путем последовательного внедрения новой модели муниципального управления.
Четвертый этап муниципальной реформы: огосударствление местного самоуправления (2009-2011 г.). После окончания переходного периода основного закона о местном самоуправлении, в него рамках «вертикализации» Федеральным законом от 7 мая 2009 г. №90 был внесен ряд изменений, существенно ослабивших положение глав муниципальных образований. Так, согласно нововведениям поправки в уставы муниципальных образований в части полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления стали вступать в силу с момента их внесения. Коме того, была введена процедура удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе представительного органа муниципального образования либо высшего должностного лица субъекта Федерации. Если ранее это могло быть осуществлено только по решению суда, то с введением новой процедуры удалять местных руководителей в отставку стало можно во внесудебном порядке.
С принятием поправок в Федеральный закон № 131 попытки силового решения конфликтов между регионами и муниципалитетами через принудительное (в том числе и посредством возбуждения уголовных дел) отстранение от власти муниципальных руководителей значительно участились [13, c. 173-178], а переход на третью модель организации местного самоуправления, в первую очередь в региональных столицах, стал приобретать массовый характер. К 2011 г. уже около 5 тыс. российских муниципалитетов (более 20%) перешли от всенародных выборов глав к их фактическому назначению, в том числе 46 административных центров субъектов Федерации (Владимир, Мурманск, Нижний Новгород, Пермь, Смоленск, Тюмень, Ульяновск, Челябинск и др.).
Таким образом, на четвертом этапе муниципальной реформы вектор государственной политики устремился на укрепление позиций сити-менеджера, рассматриваемого, как правило, в качестве ставленника высшего должностного лица региона [2, 6-22]. Как следствие, общим трендом для большинства российских муниципалитетов стало расширение практики назначения на должность сити-менеджеров, т.к. логика «вертикализации» требовала встраивания местных властей в новую управленческую конструкцию, а найм сити-менеджера представительным органом представлял собой именно такой механизм интеграции [11, c.28-40].