Длительное миротворческое присутствие ООН и оказание гуманитарной помощи со стороны США и МНПО также оказало негативное влияние на желание местного населения активно работать для получения средств к существованию.
Гаитяне привыкли к гуманитарной помощи, распределение которой, отчасти, стало источником коррупции для определенных слоев населения, получивших доступ к распределению различной международной помощи. В криминальных схемах активно участвовали представители организованной преступности, занимающиеся контрабандой. После разрушений, причиненных ураганом «Мэтью», внешняя помощь стала единственным средством к выживанию для широких групп населения.
Полицейским ООН совместно с коллегами из ГНП было поручено обеспечить безопасность персонала международных неправительственных организаций и сохранность перевозимых грузов, с которой они успешно справились. Например, в период с сентября 2016 г. по февраль 2017 г., личным составом полицейского компонента МООНСГ в Южном департаменте Гаити совместно с коллегами
из ГНП было сопровождено 165 гуманитарных колонн с грузами для пострадавшего населения [Эшмаков 2018].
Таким образом, выполнение мандата МООНСГ проходило в непростых условиях, обусловленных негативным влиянием внутренних и внешних факторов. При этом значительная часть задач данной миссии была возложена на ее полицейский компонент.
Роль ООН в реформировании и институциональном строительстве Гаитянской национальной полиции
Для восстановления ГНП миротворцами ООН был последовательно реализован комплекс институциональных мероприятий, которые были сгруппированы в пятилетние планы.
План реформирования ГНП на период 2006-2011 гг. включал три стратегические цели: повышение профессионального уровня полицейских кадров; усиление функциональных возможностей полиции и развитие ее институциональной структуры.
Продолжением усилий по реформированию ГНП стал План развития ГНП на 2012-2016 гг., который в дополнение к ранее поставленным задачам предусматривал активизацию координации донорской помощи и развитие международного сотрудничества. Реализация этого Плана предполагала становление ГНП как современной полицейской службы, оснащенной технологиями, демонстрирующей профессионализм и пользующейся уважением и доверием граждан.
В финансировании запланированных мероприятий совместно с ООН принимали участие Европейский союз, а также более двух десятков государств-доноров, которые финансировали строительство зданий для полицейских учреждений, приобретение вооружения, транспортных средств и оборудования, обучение местных полицейских и другие проекты.
Н. Н. Потоков отмечает, что реализация мероприятий по реформированию ГНП выявила проблему разновекторности (в оригинале «разнонаправленности». - Прим. авт.) внешних усилий и ориентаций национального истеблишмента в части подходов к институциональному строительству полиции ведущих стран-доноров (США, Канады и Франции), а также неоднозначности политических и культурных ориентиров местных элит [Потоков 2017].
Важно отметить, что внешняя финансовая помощь была направлена не только на правоохранительный сектор. Совместные усилия МООНСГ, стран-доноров, агентств ООН и МНПО также позволили достичь относительной стабилизации социально-экономической ситуации в Республике Гаити. Но с учетом темы исследования основное внимание будет уделено вопросам реформирования местной полиции.
В октябре 2017 г. своем регулярном полугодовом докладе о деятельности МООНСГ Генеральный секретарь ООН отметил успехи миротворцев в наборе и подготовке персонала местной полиции для достижения целевого показателя численности личного состава в 15 тыс. полицейских. В сфере участия МООНСГ в институциональном строительстве местной полиции была отмечена поддержка 74 проектов по строительству, восстановлению и модернизации объектов инфраструктуры ГНП, включая строительство четырех полицейских комиссариатов в департаменте Артибонит и одного - в департаменте Гранд-Анс, а также 38 проектов материально-технического обеспечения местных полицейских подразделений.
Полиция ООН также оказывала помощь в наращивании потенциала национальной полиции по борьбе с сексуальным и гендерным насилием посредством ведения информационно-пропагандистской деятельности и оказания технической и финансовой поддержки Доклад Генерального секретаря ООН о МООНСГ. Документ ООН S/2017/840 от 5 октября 2017 г. URL: undocs.org/ru/S/2017/840 (дата обраще-ния: 26.10.2019)..
Деятельность МООНСГ получила неоднозначную оценку со стороны экспертного сообщества. Отмечая неудачи в борьбе с коррупцией, провалы в экономической сфере, огромный ущерб, причиненный распространением холеры, эксперты относят реформу ГНП и уменьшение количества банд и криминальных группировок в столице к положительным результатам наряду с реформированием правительства и проведением демократических выборов, трижды обеспечивших мирный переход президентской власти в стране [Бригиневич, Слинько 2018].
После завершения в феврале 2017 г. избирательного процесса и восстановления конституционного порядка мандат МООНСГ подошел к логическому завершению. СБ ООН признал достижение прогресса в стабилизации Гаити и восстановлении политико-правовой сфере Доклад Генерального секретаря ООН о МООНСГ. Документ ООН S/2017/604 от 12 июля 2017 г. URL: undocs.org/ru/S/2017/604 (дата обраще-ния: 19.10.2019).. Однако Правительство Гаити выразило готовность к продолжению сотрудничества с ООН в целях развития системы правоохранительных органов. Перед миротворцами ООН были поставлены новые, более сложные задачи, требующие переформатирования миссии и формирования новых подходов к работе с местной полицией [Вербилов, Опарин, Созина 2018].
С учетом опыта ранее проведенных миссий к моменту принятия резолюции СБ ООН № 2350 (2017) руководство МООНСГ уже имело представление о том, каким образом необходимо реорганизовать миссию, чтобы удовлетворить нужды страны в развитии институтов правоохранительной системы. Для трансформации МООНСГ были привлечены специалисты Постоянного полицейского компонента Отдела полиции Управления по делам органов обеспечения законности и безопасности Департамента операций по поддержанию мира [SPC News URL].
В течение переходного периода с 16 апреля по 15 октября 2017 г. МООНСГ вывела из страны международный военный контингент и провела существенное сокращение полицейского персонала, а также разработала новые концептуальные документы по взаимодействию с ГНП. Задачи полицейского компонента видоизменились и перешли на новый уровень. Целевой группой для полицейских ООН стал руководящий состав ГНП в целях повышения его готовности к передаче всей полноты ответственности за обеспечение законности и правопорядка после завершения миротворческого участия ООН.
Для проведения переходного периода МООНСГ была принята «Программа ООН по сопровождению и поддержке полиции Гаити» (далее Программа) [Сайт МООНППГ URL], которая определяла новый формат работы полицейских ООН с местной полицией на основе применения пересмотренных методов ведения наставничества и консультирования в рамках переходной стратегии трансформации МООНСГ. Предполагалось, что реализация нового подхода к деятельности по укреплению местной полиции должна повысить уровень подготовки старших полицейских сотрудников и обеспечить их соответствие занимаемой должности.
Процесс внедрения Программы на местах проходил с мая по сентябрь 2017 г. в четыре этапа. На первом этапе Программа была опробована в Северном департаменте Республики Гаити. Для этого была отобрана команда полицейских ООН, обладающих необходимым опытом и знаниями. После подведения итогов пилотного проекта были реализованы последующие два этапа, в ходе которых Программа была внедрена в работу других департаментов ГНП и полиции ООН. На последнем этапе в нее включался личный состав столичного региона, в том числе Центральный аппарат ГНП.
Представляется дискуссионным порядок включения местных полицейских подразделений в Программу, а именно - привлечение Центрального аппарата ГНП в последнюю очередь. По мнению авторов, организацию взаимодействия полицейских ООН и местной полиции в новом формате следовало начинать именно с руководящего звена. В таком случае руководители ГНП национального уровня могли бы применять приобретенный опыт для координации и контроля проводимых мероприятий, что позволило бы повысить эффективность реализации Программы на местах.
Особо следует отметить, что сотрудники Центрального аппарата ГНП не всегда проявляли должный интерес к выполнению Программы, не участвовали в обсуждении хода ее реализации с полицейскими ООН. Вследствие этого на региональном уровне руководители ГНП зачастую игнорировали предложения миротворцев, самоустранялись от встреч и совместных мероприятий. Как правило, наибольшую активность гаитянские полицейские проявляли при решении за счет ООН вопросов материально-технического обеспечения - приобретения автотранспорта, оснащения вычислительной техникой и средствами связи, постройки и ремонта зданий полицейских подразделений.
Авторы допускают, что такой «мягкий саботаж» работы на местах по реализации Программы в некоторых случаях был обусловлен неадекватностью рекомендаций «голубых беретов» складывающейся обстановке и возможностям местной полиции, а в других - отсутствием должного авторитета полицейских ООН у местных коллег.
В этой связи хотелось бы отметить важную роль взаимного уважения, умения добиваться расположения путем демонстрации высокого уровня профессионализма, такта, понимания обстановки и условий работы гаитянских коллег. Полицейскому ООН необходимо не только быть профессионалом, но и обладать незаурядными личными качествами. Следует также отметить наличие внутрисистемных проблем, с которыми столкнулось руководство полицейского компонента МООНСГ при реализации Программы. Во-первых, с учетом новых приоритетов в работе повысился уровень профессиональных требований, предъявляемых к международным полицейским советникам ООН. Новые функциональные обязанности требовали более глубокого знания местного законодательства, а также новых подходов к взаимодействию с гаитянскими коллегами. Во-вторых, с изменением задач и формата работы, а также требований о наличии соответствующей специализации, специального звания и опыта руководящей работы, многие полицейские ООН были переведены для работы в другие регионы страны. Данный фактор отчасти оказал негативное влияние на их мотивацию к работе. Указанные моменты необходимо учитывать при отборе персонала на этапе трансформации операций ООН по поддержанию мира, а также при планировании работы с местной полицией. При этом мы рекомендуем в обязательном порядке организовывать дополнительное обучение полицейских миротворцев, рекомендованных на этапе трансформации для работы в новой миссии.
Приемником МООНСГ стала Миссия ООН по поддержке сектора правосудия в Гаити (МООНППГ, октябрь 2017 г. - октябрь 2019 г.), штатная численность которой предусматривала до семи СИН с общей численностью до 980 полицейских и 295 полицейских, набранных на индивидуальной основе.
Целями миссии стали оказание содействия Правительству Гаити в укреплении местных правоохранительных органов, обеспечение дальнейшей поддержки и развития ГНП, а также наблюдение за положением в области прав человека и представление докладов по данной проблеме Резолюция СБ ООН № 2350 (2017). Документ ООН S/RES/2350(2017) от 13 апреля 2017 г. URL: undocs.org/ru/S/RES/2350(2017) (дата обращения: 26.08.2019)..
Одним из основных документов, определяющих совместную работу миротворцев ООН и их гаитянских коллег, являлся «Стратегический план развития полиции Гаити на 2017-2021 годы» Стратегический план развития полиции Гаити на 2017-2021 гг. URL: www.academia.edu/35223105/Plan_Strat%C3%A9gique_de_D%C3%A9 veloppement_2017-2021_de_la_Police_nationale_dHaiti (дата обращения: 26.09.2019)..
Сотрудники полиции ООН совместно с гражданскими полицейскими экспертами, принятыми на контрактной основе, были размещены на 17 объектах ГНП в столице и во всех штаб-квартирах 10 департаментов национальной полиции, а сотрудники исправительных учреждений были направлены на работу в 18 тюрем и 4 полицейских центра содержания под стражей.
При реализации данного стратегического плана миротворцы столкнулись с тем, что в Республике Гаити основные функции внутренних войск, войск береговой охраны и пенитенциарной службы были возложены на ГНП. С одной стороны, это упрощало руководство данными структурами с учетом единоначалия, но с другой - требовало от миссии новых подходов в части реформирования сектора безопасности [Вербилов, Опарин, Созина 2018].
В октябре 2019 г. Генеральный секретарь ООН в качестве одного из контрольных показателей достижения мандата МООНППГ отметил высокий профессионализм и осведомленность сотрудников ГНП, задействованных в обеспечении общественного порядка, о правах человека и гендерных аспектах полицейской деятельности.
В соответствии со «Стратегическим планом развития полиции Гаити на 2017-2021 годы» число полицейских на одну тысячу граждан местного населения достигло показателя 1,33. Мероприятия по децентрализации ГНП и достижению максимального территориального охвата позволили разместить 37,92 % сотрудников за пределами столичной агломерации Порт-о-Пренса. Благодаря поддержке ООН представительство женщин-полицейских достигло показателя 10,5 % от общего количества личного состава по сравнению с 5,6 % женщин в 2004 г., при пропорциональном показателе 0,6 сотрудников на одну тысячу местных жителей.
Достижению целей мандата МООНППГ в области верховенства права, охраны правопорядка и прав человека способствовало проведение 96 общенациональных конференций по вопросам верховенства права, осуществление 50 проектов по сокращению масштабов насилия в общинах, бенефициарами которых стали более 23 тыс. женщин и девочек и более 20 тыс. мужчин и мальчиков из подверженных риску общин Доклад генерального секретаря о МООНППГ. Документ ООН S/2019/805 от 9 октября 2019 г. URL: undocs.org/ru/S/2019/805 (дата обраще-ния: 26.11.2019)..