В соответствии с п. 1 ст. 17 ФЗ «О прокуратуре РФ» Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры РФ, издает обязательные для исполнения всеми работниками органами и учреждениями прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок мер материального и социального обеспечения указанных работников.
Полномочия Генерального прокурора РФ по руководству системой прокуратуры РФ носят многоплановый характер. Так, он наделен правом издавать обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы российской прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников. Эти нормативные акты общего и индивидуального характера издаются на основе и во исполнение действующих законов. Они касаются как общих вопросов организации деятельности органов и организаций прокуратуры, так и отдельных участков и направлений.
Приказ Генерального прокурора РФ – совокупность норм и правил, которые создают реальный механизм исполнения органами прокуратуры законодательства о прокуратуре и иных нормативных правовых актов РФ (например «Приказ Генерального прокурора от 26 июня 1997 г. № 34 „Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью“).
В качестве таковых могут выступать общие вопросы работы и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; об организации надзора за исполнением законов на транспорте; участия в рассмотрении дел в судах; международного сотрудничества и др. Приказы Генерального прокурора РФ относятся к категории ведомственных нормативных актов. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры, порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. Приказы Генерального прокурора РФ создают реальный механизм исполнения органами прокуратуры Закона о прокуратуре, других федеральных конституционных и федеральных законов. При этом обязательным условием является требование о том, что издаваемые приказы не должны противоречить действующему законодательству.
Указания Генерального прокурора РФ представляют собой нормативные акты общего характера, которые принимаются по отдельным вопросам организации и деятельности прокуратуры, практики применения законов. Они, как правило, регламентируют более узкие направления деятельности прокуратуры. Указаниями, например, вводятся в действие методические рекомендации прокурорским работникам по различным аспектам их работы. Указания могут также издаваться на основании обобщения материалов прокурорской практики, результатов конкретных проверок.
Являясь ведомственными нормативными актами, приказы и указания Генерального прокурора входят в число актов, определяющих правовые основы деятельности прокуратуры, им принадлежит важная роль в обеспечении эффективного функционирования системы органов прокуратуры. В приказах и указаниях Генерального прокурора конкретизируются общие нормы законов, формулируются правила реализации нормативных предписаний, находят выражение оптимальные формы организации работы прокурорских работников всех уровней. Будучи подзаконными актами, они тем не менее имеют прямое отношение к проведению в жизнь предписаний законов.
Приказы и указания Генерального прокурора РФ (имеются в виду только акты нормативного характера) подразделяются на три основные группы. В первую группу входят приказы и указания, посвященные вопросам работы прокуроров по отдельным видам и направлениям деятельности прокуратуры. Их содержание позволяет понять ключевые вопросы надзорной деятельности прокуратуры, порядок и формы реализации других функций прокуратуры.
Вторая группа приказов и указаний Генерального прокурора РФ связана с вопросами обеспечения (организационного, информационного, кадрового, материально-технического др.) деятельности прокуратуры как в целом, так и на отдельных ее направлениях. Приказы и указания, относящиеся к данной группе, важны для понимания отдельных сторон деятельности прокуратуры.
И наконец, третью группу составляют приказы, утверждающие документы, определяющие статус структурных подразделений аппарата Генеральной прокуратуры РФ, а также документы инструктивного характера. В данном случае имеются в виду утверждаемые Генеральным прокурором РФ положение об аттестации работников органов и организаций прокуратуры РФ, инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры и др. Приказы и указания данной группы имеют большое значение для понимания ведомственного механизма деятельности органов прокуратуры.
Распоряжения, в отличие от приказов и указаний Генерального прокурора РФ, в основном предназначены для решения индивидуальных (конкретных) мер, заданий, адресуемых работникам прокуратуры, порой разового или кратковременного характера.
Положения представляют собой нормативные правовые акты, имеющие сводный (кодифицированный) характер, рассчитанные на длительное действие, определяющие структуру, компетенцию того или иного подразделения прокурорской системы. Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ. Прокуроры субъектов РФ обладают аналогичными правами в пределах своей компетенции. Организация и порядок деятельности каждого структурного подразделения регламентируется положением о данном подразделении. Положениями определяется следующий круг вопросов: задачи, возложенные на подразделение; функции, которыми оно наделяется; основные полномочия в отношении иных подразделений (о получении информации; взаимодействии; разграничении управленческих функций в отношении нижестоящих органов, особенно по контролю за их деятельностью, и др.). Определяются: структура подразделения; особенности задач, полномочий и порядок взаимодействия внутренних подразделений (управлений, Главного управления); принципы организации работы в подразделении (обычно это предметный и зональный принципы).
Инструкции представляют собой систематизированную совокупность рекомендаций и предписаний, излагаемых в нормативной форме. Инструкция определяет процедуру, т.е. своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности прокуратуры. В инструкциях обычно содержатся правила и разъяснения, регулирующие организационные, кадровые, методические, финансовые, технические стороны деятельности органов прокуратуры. Они в основном относятся к обеспечивающим основную деятельность прокуратуры сферам, которые в силу этих обстоятельств не урегулированы должным образом в законе (о делопроизводстве; статистической отчетности; порядке хранения вещественных доказательств; служебного оружия и т.п.).
Информационное письмо содержит выводы и рекомендации по поводу совершенствования работы и, как правило, сопровождают приказы, указания.
Обзор – полное исследование практики органов прокуратуры по определенному виду деятельности и реализации той или иной функции.
Положение о данном подразделении - нормативный акт, содержащий в себе задачи подразделения, основные полномочия (разграничение управленческих функций в отношении нижестоящих органов, контроль за их деятельностью и т. д.), функции и структуру подразделений, порядок их взаимодействия, принципы организации работы. Вступает в силу после его рассмотрения соответствующим прокурором и его утверждения.
А также могут быть и такие документы организационно-распорядительного характера, как представление вышестоящему прокурору, задание, акт проверки работы подчиненных прокуратур, распоряжение о распределении обязанностей между прокурорами отдела, заключение по материалам проверки жалобы, заявления, замечания на надзорный или управленческий акт нижестоящего органа и др.
Принципы организации и деятельности прокуратуры — это основополагающие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к этой деятельности требования.
Эти принципы обязательны для любого сотрудника российской прокуратуры и реализуются в процессе организации и осуществления прокурорского надзора.
Принципы организации и деятельности органов прокуратуры проявляются в различных формах и во всех отраслях прокурорского надзора.
В ст. 4 и в ряде других положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» находят выражение принципы организации и деятельности органов прокуратуры.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями.
сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.
В ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» сформулировано содержание принципа независимости прокуратуры, в соответствии с которым воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность и т.д.
В литературе отмечается, что, реализуя свои полномочия по отдельным направлениям, органы прокуратуры руководствуются принципами, закрепленными в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и в других федеральных законах. Например, участие прокурора в гражданском судопроизводстве определяется принципами целесообразности и диспозитивности, в уголовном судопроизводстве — разумностью срока производства по уголовным делам и т.д.
Среди принципов организации и деятельности органов прокуратуры выделяют: принцип законности, принцип публичности, принцип централизации, принцип единства органов и учреждений прокуратуры, принцип гласности, принцип независимости, принцип внепартийности.
Принцип законности. Прокуратура осуществляет свою деятельность в строгом соответствии с действующими законодательством. Прокуроры должны сами строго и неуклонно соблюдать законы, действовать только в пределах предоставленных им полномочий.
Данный принцип является важнейшим условием реализации всех остальных принципов прокурорского надзора.
Принцип законности конкретизируется в федеральном законодательстве путем установления полномочий прокуроров, предмета и пределов реализации этих полномочий, а также в установлении порядка деятельности.
Прокурор в своей деятельности обязан соблюдать требования Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре РФ», УПК РФ, ГПК РФ, КоАП РФ, АПК РФ и т.д.
Требования, содержащиеся в приказах, распоряжениях, указаниях и инструкциях Генерального прокурора РФ, являются также обязательными для нижестоящих прокуроров.
Принцип публичности. Прокуратура осуществляет свою деятельность от имени государства. Содержание принципа публичности выражается в обязанности органов прокуратуры реагировать на каждый случаи нарушения законов, ущемления прав, свобод и законных интересов личности, а также интересов общества и государства. Данный принцип характерен для всех направлений прокурорского надзора.
В силу принципа публичности прокурорские работники могут применять нормы права, меры юридического воздействия на правонарушителей, принимать решения о возбуждении дела об административном правонарушении или выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.
Принцип единства системы органов прокуратуры. Прокуратура является единой системой государственных органов, созданных для обеспечения верховенства Конституции РФ, исполнения законов, а также охраны прав, свобод, законных интересов личности, интересов общества, государства.
Для всех органов прокуратуры установлены цель, задачи и направления деятельности, определены полномочия прокуроров и единые средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности.
Единую систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры, не допускаются.
Принцип централизации. Принцип централизации означает неукоснительное подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим, а также безусловное выполнение указаний вышестоящих прокуроров нижестоящими. В основе организации системы органов прокуратуры лежит централизованное руководство ими.
Все нижестоящие прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Для всех нижестоящих прокуроров обязательны для исполнения приказы и распоряжения вышестоящих прокуроров.
В свою очередь, прокуроры субъектов РФ руководят деятельностью прокуратур районов и городов, иных приравненных к ним специализированных прокуратур. Они также издают приказы и распоряжения, которые обязательны для исполнения нижестоящими подчиненными прокурорами.
В силу требования принципа централизации нижестоящие прокуроры обязаны подчиняться распоряжениям, требованиям и указаниям вышестоящих прокуроров. В случае неисполнения приказов и указаний вышестоящих прокуроров нижестоящие прокуроры могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности.
Принцип независимости. В своей организации и деятельности органы прокуратуры независимы от органов законодательной, исполнительной и судебной власти. При исполнении своих обязанностей прокурорские работники руководствуются только законом, своим правосознанием и совестью.
Содержание этого принципа выражается в том, что, с одной стороны, прокуроры объединены в одно целое системой органов прокуратуры и находятся в состоянии иерархической подчиненности между собой, с другой — обладают известной самостоятельностью, независимостью и творческой активностью при исполнении возложенных на них обязанностей. Сочетание жесткого подчинения и функциональной самостоятельности прокурора позволяет наиболее эффективно решать стоящие перед прокуратурой задачи. Однако провозгласить независимость прокурорских работников недостаточно, важно закрепить надежный правовой механизм реализации этого принципа.
Принцип внепартийности. Организация и деятельность органов прокуратуры в Российской Федерации не могут строиться в зависимости от каких-либо политических структур (партий, общественных организаций, объединений, движений) или идеологии.
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении Общих принципов служебного поведения государственных служащих» (с изменениями от 16 июля 2009 г.) в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей призывается соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какою-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений.
В соответствии с п. 4 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Данное требование распространяется не только на прокуроров, но и на научных и педагогических работников учреждений прокуратуры, а также на иных работников органов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины.
Принцип гласности. Прокурорам в своей деятельности предписано рассматривать взаимодействие со средствами массовой информации и общественными организациями как одно из важнейших направлений работы и осуществлять его, исходя из анализа состояния законности и прокурорского надзора. При этом им необходимо строго соблюдать один из основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры, закрепленный в ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.