Понятие «прокурорский надзор» характеризует: (1) вид государственной деятельности, осуществляемый прокурорскими работниками; (2) отрасль юридической науки, исследующую указанный вид деятельности; (3) учебную дисциплину, которая представляет для изучения систему научных знаний о правовом положении, функциях, деятельности прокуратуры. В каждом из них рассматривается свой, отличающийся от других предмет.
Под прокурорским надзором, как специфическим видом государственной деятельности, осуществляемой прокуратурой, подразумеваются практические действия по проведению проверок точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований всех законов, действующих на территории Российской Федерации, в каждом конкретном случае их применения. Практика применения законов при осуществлении надзора за исполнением норм права и реализация иных функций является предметом этой деятельности.
Прокурорский надзор как самостоятельная отрасль юридической науки призван изучать соответствующее законодательство о прокурорском надзоре, практику его применения, исторический и зарубежный опыт, тенденции формирующейся на этой базе концепции развития прокуратуры. Эта отрасль науки составляет сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, правоотношениях, возникающих в их деятельности, системе и организации надзорной работы прокуратуры и др. В ней исследуются и определяются правовые положения о целях, задачах, направлениях прокурорского надзора; принципах организации деятельности прокуратуры; методиках, формах и правовых средствах прокурорского реагирования; функциях, полномочиях, эффективности деятельности работников прокуратуры при исполнении конкретных обязанностей по надзору за исполнением законов. Рекомендации, разрабатываемые на основе изучения теоретических положений, направлены на совершенствование правоохранительной практики и преподавания учебной дисциплины. Следовательно, предметом прокурорского надзора как отрасли юридической науки являются закономерности развития общественных отношений в сфере осуществления надзора, проблемы правового регулирования и организации деятельности прокуратуры, задачи повышения эффективности этой деятельности и совершенствования форм, средств, методов осуществления надзора за законностью.
Прокурорский надзор как учебная дисциплина является учебной дисциплиной, в которой систематизировано и последовательно изучаются основные положения о прокурорском надзоре в Российской Федерации, исследованные юридической наукой; включена в образовательные программы высших и средних юридических учебных заведений и представляет собой совокупность взаимосвязанных положений общетеоретического, правового, методического характера, раскрывающих предмет, цели и задачи прокурорского надзора, его функциональное предназначение и содержание деятельности прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка.
Предметом учебной дисциплины «Прокурорский надзор» является система знаний о сфере правовых общественных отношений, определяющих работу прокуратуры по надзору за законностью и другим направлениям ее деятельности.
Учебная дисциплина «Прокурорский надзор» состоит из двух частей: общей и особенной.
В общей части рассматриваются вопросы, определяющие сущность, цели, задачи прокуратуры, полномочия прокуроров, систему прокуратуры и т.д. (в частности, раскрывается роль прокуратуры как конституционного государственно-правового института и ее место в системе органов государственной власти). Особое внимание уделяется изучению правовых основ, принципов организации и деятельности прокуратуры, анализу структуры и иерархии функций, а также основных направлений их деятельности.
Содержанием особенной части является информация об особенностях деятельности прокуратуры по основным направлениям, и главным образом по важнейшему направлению — осуществлению прокурорского надзора в отдельных его отраслях и специфике реагирования прокурора на различные виды правонарушений.
Прокурорский надзор как учебная дисциплина находится в тесном взаимодействии и взаимосвязи с иными юридическим дисциплинами.
В теории государства и права прокуратура рассматривается как важнейший надзорно-контрольный государственный орган, осуществляющий правоохранительную функцию.
В конституционном праве прокуратуре отводится роль важнейшего конституционного института, входящего в механизм правовой защиты Конституции РФ.
В курсе «Правоохранительные органы» прокуратуре отводится значительное место в системе правоохранительных органов. Изучаются цели и задачи, структура и функциональное назначение прокуратуры, правовой статус в системе правоохранительных органов, другие вопросы организации и деятельности прокуратуры.
В криминологии изучаются причины и условия совершения преступлений, личность преступника, формируются методы противодействия преступности. Без знаний, пропагандируемых современной криминологической наукой, прокурорский надзор теряет основу своей деятельности, поскольку состояние законности и правопорядка является главным критерием оценки эффективности прокурорского надзора. Криминологические знания помогают прокурорам координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, реализовать правотворческую функцию, выполнять функции по организации прокурорских проверок и т.д. Особенности процессуальных отношений прокуроров во всех видах судопроизводства изучаются в дисциплинах процессуального цикла (уголовно-процессуальное право, гражданско-процессуальное право, арбитражный процесс, административное право и др.). Изучая уголовно-исполнительное право, студенты знакомятся с системой знаний о прокурорском надзоре в сфере исполнения уголовных наказаний и принудительных мер медицинского характера. В силу своего правового статуса прокуратура является реально действующей структурой обеспечения внешнего, объективного и действенного контроля за соблюдением законов, защиты прав лиц, осужденных к мерам уголовного наказания.
Изучение курса "Прокурорский надзор" предполагает необходимость оперирования целым рядом понятий, которые присущи главным образом данному курсу.
Наиболее употребляемым в курсе "Прокурорский надзор" является понятие "прокурор".
Прокурор — это должностное лицо органов прокуратуры, выполняющее в соответствии со своей компетенцией полномочия, связанные с осуществлением надзорной и иных функций, установленных законом.
В нормативных правовых актах, юридической литературе термин "прокурор" используется в разных значениях. Этим термином, во-первых, обозначается должностное лицо, возглавляющее соответствующую прокуратуру, начиная от Генерального прокурора РФ и кончая прокурором города или района.
Во-вторых, этим термином охватываются и другие должностные лица органов прокуратуры, в обязанности которых входит выполнение прокурорских функций, не связанных с руководящими обязанностями.
Статья 54 Закона о прокуратуре разъясняет, что под прокурором в данном законе понимаются - Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора Российской Федерации, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции.
Достаточно употребляемым является еще один термин - "прокурорский работник". В соответствии со ст. 54 Закона о прокуратуре под прокурорским работником понимаются прокуроры, а также другие работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания).
Таким образом, это понятие охватывает только прокуроров, других работников органов прокуратуры (это, как правило, научные и педагогические работники научных и образовательных учреждений прокуратуры, иные работники). Иные сотрудники прокуратуры, работающие в учреждениях социально-бытового, хозяйственного, административного назначения, к указанной категории "прокурорские работники" не относятся.
Предмет прокурорского надзора определяется характером надзорной деятельности прокуратуры, сущностью которой является регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в стране. Иначе говоря, под предметом прокурорского надзора следует понимать деятельность физических (должностных) и юридических лиц, связанную с соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Этот общий предмет прокурорского надзора детализируется и конкретизируется применительно к каждой отдельной отрасли прокурорского надзора.
Объекты прокурорского надзора — это те органы, учреждения и их должностные лица, деятельность которых, связанная с исполнением законов, поднадзорна прокуратуре. Перечень их в общем плане дан в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. В их числе федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Полномочия прокурора — это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления различных видов деятельности или осуществления надзора в различных направлениях законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора.
Так, для осуществления надзора за исполнением законов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и др. Для осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных решений названных органов и ряд других. Полномочия определяются не только Законом о прокуратуре, но и уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.
Правовые средства прокурорского надзора — это понятие тесно связано с предыдущим понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе, и на практике они понимаются как однозначные. Различие между ними состоит в том, что в Законе о прокуратуре определяются полномочия прокурора при осуществлении надзора, однако прокурор не только осуществляет надзор, но и выполняет иные функции.
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется путем проведения различного рода действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (организационные и некоторые другие).
К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.
Правовые средства прокурорского надзора, предоставленные прокурору Законом о прокуратуре, по своему содержанию могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.
Методика прокурорского надзора
Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких случаях необходимо применять в целях выявления и устранения правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, а также в методических пособиях, разработках, рекомендациях и информационных письмах.
Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности.
Одни из них определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффективности и т.п. Другие носят более частный характер. Они определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.
Основным и главным направлением деятельности (функцией) прокуратуры является прокурорский надзор, основной целью которого является обеспечение точного и единообразного понимания и применения законов на всей территории РФ.
Прокурорский надзор — это вид официальной, установленной государством властной, публичной деятельности, осуществляемой в законодательно определенных формах и пределах, отличающейся от других видов государственной деятельности прежде всего своей направленностью на обеспечение точного, безусловного и единообразного исполнения законов, относящейся к исключительным полномочиям прокуратуры
Прокурорский надзор осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами. В его содержание входят: выявление фактов несоблюдения Конституции и нарушения требований иных законов, действующих на территории РФ; установление лиц, виновных в нарушении законов, и привлечение их к ответственности и наказанию; принятие мер по устранению правонарушений, связанных с ненадлежащим исполнением законов, осуществляемых другими органами контроля, а в некоторых случаях - общественными организациями и объединениями.
Основные отличия прокурорского надзора от межведомственного и ведомственного контроля (надзора):
Прокурорский надзор — самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.
Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.
Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.
Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности какой-то одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей.
В соответствии с Конституцией (ст. 2) высшей ценностью в Российском государстве являются человек, его права и свободы, признание и защита которых возлагаются как на само государство, так и на всего его органы, учреждения и организации.
Права и свободы определяют смысл и содержание законов, а также их применение на территории РФ. При этом государство берет на себя обязанность контролировать выполнение таких законов. Для этого создается система гарантий, обеспечивающих точное и единообразное их исполнение.
Одной из таких гарантий является учреждение в системе государственного механизма специального органа - прокуратуры, которая призвана осуществлять надзор за исполнением законов, соблюдением и защитой прав и свобод граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
В системе государственной власти прокуратура РФ занимает особое положение, предопределенное ст. 129 Конституции РФ, установившей, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ.