В то же время при столь детальной регламентации федеральное законода- тельство умалчивает общее понятие избирательной комиссии субъекта РФ, что по- рождает определенные дискуссии в научном юридическом мире. Обратимся к диссертационным исследованиям, посвященным анализу статуса данного субъек- та избирательных отношений. Так, А.В. Иванченко указывает: «Нынешние изби- рательные комиссии – это не просто созданные к конкретным выборам обще- ственные структуры, а полномочные органы, сформированные (на верхнем уровне) на постоянной и профессиональной основе. Статистов из числа «предста- вителей», выдвинутых по разнарядке в их состав по инициативе партийных ко- митетов, сменили демократически назначенные из числа выдвинутых граждан- ским обществом (общественными организациями, собраниями избирателей) про- фессионалы-юристы, которые призваны неукоснительно выполнять закон, соблю- дать его дух и букву» [3]. Автор представляет своеобразную характеристику изби- рательным комиссиям, называя их «государственно-общественной структурой», не входящей ни в одну из ветвей государственной власти. Далее А.В. Иванченко подправляет собственный вывод, определяя избирательную комиссию субъекта РФ специфическим государственным органом.
В.Н. Андриянов [1] в содержании правового статуса избирательных комис- сий субъекта РФ выделяет следующие составляющие: публично-правовой, консти- туционно-правовой, государственно-правовой и административно-правовой ас- пекты. Благодаря такому выделению обоснована особая государственно-правовая природа избирательной комиссии РФ как органа, не входящего ни в одну из вет- вей власти либо судебную систему.
Такого же мнения придерживается Е.В. Мамонтова: «Избирательные комис- сии субъектов Российской Федерации являются самостоятельными государствен- ными органами. Они формируются на паритетных началах представительными (законодательными) и исполнительными органами субъекта Российской Федера- ции. В исключительных случаях в их формировании участвует Центральная Изби- рательная Комиссия» [5].
Оригинальным выглядит мнение Ю.Ф. Петухова: «Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации представляет собой коллектив граждан РФ, обра- зуемый в установленном порядке, уполномоченный государством на обеспечение конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в представи- тельные и выборные исполнительные органы государственной власти РФ и субъ- екта РФ, выборные органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, наделенный для этого государственно-властными полномочиями, действующий в установленном государством порядке и являющийся самостоятельной частью единой системы государственных органов РФ» [6]. Автор приводит также свой термин «властеоблеченный государственный орган», который отражает специфику избирательной комиссии субъекта РФ.
Собственное определение избирательной комиссии предлагает также А.Н. Гиберт, как «коллегиального государственного органа, не относящегося ни к одной из ветвей власти, независимого в пределах своей компетенции от органов государственной власти и органов местного самоуправления, взаимодействующе- го с избирательной комиссией сложноустроенного субъекта Российской Федера- ции, в который он входит, на основе разделения полномочий, предусмотренных законодательством субъекта Российской Федерации, и осуществляющего на тер- ритории своей юрисдикции руководство деятельностью нижестоящих избира- тельных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Федерации, оказывающего содействие муниципальным избирательным комиссиям при проведении выборов представи- тельных органов местного самоуправления, глав и иных выборных должностных лиц муници-пальных образований» [2].
Нетрудно увидеть, что в диссертационных исследованиях не предлагается четкая концепция статуса избирательной комиссии. Происходит лишь констата- ция их в качестве государственных органов. Все иные особенности носят произ- водный характер. По-видимому, следует исходить из того, что избирательная ко- миссия – особый государственный орган, но его индивидуальные характеристики должны лежать в несколько иной плоскости. Большинство проблем могло бы быть решено при введении в оборот понятия юридического лица публичного права. Данная концепция набирает все большее число сторонников. Кстати В.И. Лафит- ский приводит примеры реального существования таких субъектов, относя к ним Центральный банк России, Управление делами Президента РФ [4]. Отметим, что в отношении каждой из указанных структур возникают дискуссии по отнесению к той или иной ветви власти. Концепция юридических лиц публичного права по- дробно рассматривается в работах В.Е. Чиркина [11; 12; 13] и О.В. Романовской [7; 8; 9; 10]. При ее распространении на избирательные комиссии субъекта Рос- сийской Федерации решится вопрос об их сущности, месте в системе разделения властей, предназначении и видовой характеристике.
Правовой статус – это юридически закрепленное положение субъекта в обществе, которое выражается в определенном комплексе его прав и обязанностей.
Правовой статус фиксирует по сути дела фактический (социальный) статус лица, его реальное положение в обществе. Правовой статус – есть признанная Конституцией и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий государственных органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли. Именно права и обязанности составляют ядро правового статуса.
В структуре последнего выделяют такие элементы, как:
1) права и обязанности (если субъективное право – есть вид и мера юридически возможного поведения, призванная удовлетворять интересы субъекта права, то юридическая обязанность – вид и мера юридически необходимого поведения, призванная удовлетворять интересы уп-равомоченной стороны, контрагента);
2) законные интересы (это отраженное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством простое юридическое дозволение, обеспечивающее стремление субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам – в целях удовлетворения своих потребностей, не противоречащих общественным);
3) правосубъектность (это способность лица иметь и осуществлять непосредственно или через представителя субъективные права и юридические обязанности, то есть быть субъектом права; это синтез правоспособности и дееспособности, другими словами, праводееспособность);
4) гражданство (это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, прав и свобод человека; подобная связь выражается во взаимоотношениях между государством и его гражданином: государство гарантирует гражданину обеспечение его прав и законных интересов, защищает и покровительствует ему за границей, а гражданин обязан соблюдать законодательство данного государства, в том числе выполнять установленные им обязанности);
5) юридическая ответственность;
6) правовые принципы и т. п.
Правовой статус бывает общим, специальным и индивидуальным. Эти виды отражают собой соотношение таких философских категорий, как «общее», «особенное» и «отдельное».
Общий – это статус лица как гражданина государства, закрепленный в Конституции Российской Федерации. Он является одинаковым для всех граждан РФ.
Специальный статус фиксирует особенности положения определенных категорий граждан (студентов, участников войны, бизнесменов, адвокатов и т. д.), обеспечивает возможность выполнения их специальных функций.
Индивидуальный статус выражает конкретику отдельного лица (пол, возраст, семейное положение, должность, стаж и т. п.) и представляет собой совокупность персонифицированных прав и обязанностей личности.
В Конституции Российской Федерации закрепляется совокупность прав человека, определенных в нормах международного права и общепризнанных мировым сообществом, минимум социальных благ и свобод, необходимых для достойного существования любого лица, находящегося на территории России.
Издание правовых актов управления является основной правовой формой государственно-управленческой деятельности.
Выделяются признаки (основные черты) правового акта управления, а именно, правовой акт управления:
одностороннее волеизъявление субъекта управления;
юридическо-властное волеизъявление уполномоченного субъекта, содержащее юридически властное предписание субъекта управления, обязательное для исполнения;
издается только уполномочным на то субъектом, определенным административно-правовыми нормами;
создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений путем определения правил должного поведения объектов управления в сфере государственного управления;
носит подзаконный характер и соответственно не должен противоречить нормам права, имеющим высшую юридическую силу;
создается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур);
может быть в установленном законом порядке обжалован или опротестован;
вызывает юридические последствия (как правило, в виде наступления юридической ответственности) в случае невыполнения содержащихся в нем предписаний;
выражается, как правило, в письменной форме, но возможно его выражение в устной форме или путем конклюдентных действий.
С учетом перечисленных признаков правового акта управления можно сформулировать его определение. Правовой акт управления – это основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственного управления.
Правовые акты управления могут регламентировать не только административно-правовые отношения, но и финансовые, земельные, некоторые трудовые и т. д. Правовые акты управления следует отличать от актов судебных органов. Акты судебных органов носят юрисдикционный характер (уполномочены решать правовые споры или дела о правонарушениях). Для правовых актов управления юрисдикционность не характерна. Кроме того, акты судебных органов могут изменять или отменять правовые акты управления.
Правовые акты управления можно классифицировать на виды по различным признакам
По наименованию: на указы, распоряжения Президента; постановления Правительства; приказы, инструкции, постановления федеральных органов исполнительной власти; постановления руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ; а в ряде случаев – акты органов местного самоуправления (в случае делегирования им соответствующих государственно-властных полномочий).
По способу охраны: на акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности. Дисциплинарная ответственность возможна только в порядке подчиненности по службе. Административная ответственность на-ступает за нарушение общеобязательных для всех граждан, организаций правил поведения в сфере государственного управления (правовые акты управления с административной санкцией).
По масштабности (кругу лиц, на которых они распространяются): на акты общего значения; межведомственные; ведомственные; внутриведомственные.
По способу принятия: на принимаемые коллегиально (простым либо квалифицированным большинством) и единоначальные.
По субъектам, их принявшим: на акты органов исполнительной власти; акты субъектов власти, не находящихся в аппарате управления (некоторые акты судей, прокуроров и т. д.); акты общественных объединений, которым делегированы государственно-властные полномочия.
По форме выражения: на письменные, устные и выраженные в форме конклюдентных действий.
Конечно, правовые акты управления можно классифицировать и еще по большому количеству признаков, но наиболее значимая их классификация производится по юридическим свойствам. По этому признаку правовые акты управления делятся на нормативные и индивидуальные.
Правовые акты управления нормативного характера – это акты, которые регулируют однотипные общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное неоднократное применение (исполнение) и не имеющих конкретного адресата. Нормативные акты могут быть общефедеральные, республиканского, краевого, областного значения, межведомственной, ведомственной, внутриведомственной компетенции.
Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм – это решения субъектов управления по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам для их однократного применения. Индивидуальные правовые акты управления порождают, изменяют либо прекращают правоотношения. Они могут быть трех основных видов: правонаделительные (назначение временно исполняющего обязанности); оперативно-распорядительные (о переносе выходного дня); правоохранительные (о применении мер государственного принуждения).
К правовым актам управления предъявляются общие основные требования. Они должны быть:
приняты с соблюдением требований законности;
приняты компетентным органом (должностным лицом);
юридически обоснованы (соответствовать принципам и нормам права);
изданы в соответствии с установленным порядком;
изданы с соблюдением требований по их форме (наименование, реквизиты и т. д.).
В ряде случаев к правовым актам управления могут предъявляться и специальные требования:
издание акта в установленный срок (наложение административного наказания);
издание акта с согласия вышестоящего органа (получаемого путем утверждения акта);
издание акта с соблюдением требований конкретности, оперативности, дифференцированности руководства, строгой исполнительской дисциплины и т. д.