Вместе с тем нельзя утверждать, что надзор не интересуется результатом, возникающим в поднадзорных отношениях. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Особенно четко это прослеживается при проведении прокурорского и судебного надзора.
В процессе проведения надзора, в отличие от контроля, существует возможность оценки соответствия деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение. Из этого следует, что надзор как функция управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, в то время как контроль может осуществляться и по иным, не юридическим, основаниям.
Следовательно, надзор можно определить как ограниченный контроль, а основные различия между ними можно свести к следующему:
органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех субъектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;
в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; а в процессе надзора - меры административного воздействия, политической ответственности;
органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов, а органы надзора проверяют соблюдение специальных правил.
Таким образом, органы исполнительной власти осуществляют контроль и административный надзор как две самостоятельные функции. Различия между ними обусловлены объективными законами исторического развития государственной власти и управления и заключаются в следующем.
. Контроль свойственен управлению в целом и осуществляется всеми субъектами управления, но по отношению к постоянно или временно находящимся в подчинении у них объектам управления (органам, организациям, лицам), в том числе и в системе субъектов административного надзора.
Административный надзор как самостоятельная правоохранительная функция осуществляется только специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами по отношению к индивидуально неопределенному кругу неподчиненных им граждан и организаций.
. Предметом контроля является законность, целесообразность, эффективность деятельности объекта управления, достижение целевых прогнозных показателей, выполнение планов, поручений и распоряжений.
Предметом административного надзора является исключительно законность (соответствие обязательным требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов) поведения объекта управления.
. Административный надзор осуществляется в целях поддержания установленных федеральными законами специальных правовых режимов, направленных на обеспечение отраслевой безопасности личности, общества и государства.
Контроль осуществляется в целях, прежде всего, «настройки» функционирования объекта управления, корректировки управляющего воздействия и, посредством этого, в целях обеспечения законности и безопасности.
Контрольная функция обеспечена нормативной правовой регламентацией в значительно меньшей степени и, преимущественно, ведомственными нормативными правовыми актами, которые, не нуждаются в государственной регистрации и не публикуются.
. В системе федеральных органов исполнительной власти контрольные полномочия наиболее ярко представлены в статусах федеральных министерств (по отношению к подведомственным им федеральным службам и федеральным агентствам) и федеральных агентств (по отношению к подведомственным им государственным учреждениям и предприятиям). Надзорные полномочия характерны федеральным службам, и реализуются в правоотношениях с участием неподчиненных им граждан и организаций.
Сравнение контроля и надзора приводит к вполне конкретному выводу о том, что понятие контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет свои, специфические, признаки; а органы, осуществляющие государственный контроль, наделены более широкими полномочиями, нежели надзорные органы.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в юридической науке до настоящего времени не существует строгого толкования и единой точки зрения на место и роль контроля и надзора в государственном регулирующем механизме, что затрудняет правоприменение в рассматриваемой сфере деятельности государства. А причиной отсутствия научного единообразия по вопросу соотношения контроля и надзора можно назвать многоаспектность исследуемых понятий, сопоставление которых приводит к не вполне корректным выводам об их соотношении, а также отсутствие в действующем законодательстве определенности в вопросе правового содержания указанных понятий.
Для выхода из сложившейся ситуации необходима унификация подходов и терминологии, выработанных как в науке, так и в законодательстве для определения контроля и надзора. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов, противоречий, которые создают препятствия на пути осуществления государственными органами контрольно-надзорной деятельности.
§2. Субъекты контрольных правоотношений
Должная организация контрольной деятельности любого субъекта - это правовое закрепление за ним определенной группы объектов, объединенных известным единством их назначения, четкое установление границ контрольной деятельности данного субъекта в целях пресечения дублирования в осуществлении контрольной деятельности. Обязанности, возложенные на субъекты контроля, должны вытекать из целей, которых стремятся достигнуть при создании контрольных органов, и полностью им соответствовать.
В зависимости от места возникновения контрольного правоотношения контроль может быть подразделен на ведомственный контроль, а также на контроль, который осуществляется органами (структурами), наделенными надведомственной компетенцией.
Следует также иметь в виду, что хотя контрольные правоотношения и содержат основные черты правоотношений, но, вместе с тем, они обладают определенными отличиями от них.
В частности, как любые правовые отношения, они возникают, изменяются и прекращаются на основе норм права, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением контроля, в целях:
создания наиболее благоприятных условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов;
обеспечения эффективности правового регулирования;
восстановления состояния законности и правопорядка в случае их нарушения.
Субъект правоотношения - физические лица, организации, государственные и муниципальные органы, наделенные правосубъектностью и вследствие этого обладающие способностью (возможностью) выступать участниками правоотношений. Субъект правоотношения - это его участник, сторона, т.е. индивиды, организации, органы, которые могут выступать участниками правоотношений, быть носителями прав и обязанностей. Поскольку под действие права так или иначе подпадают все те, кто потенциально обладает абстрактными правами и обязанностями, может выступать участником правоотношений.
Контрольным правоотношениям всегда присущ властно- волевой характер, соответственно субъект контроля формирует и реализует свою волю независимо от воли контролируемой стороны или объекта контроля.
При этом для выполнения целей, поставленных перед контролем, каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими необходимыми властными полномочиями. Эти полномочия выражаются в том, что в пределах отведенной контрольному органу компетенции он вправе по собственному усмотрению проверять работу подконтрольных органов:
независимо от желания контролируемых, но в рамках компетенции и подведомственности определять вопросы, по которым необходима проверка;
избирать в пределах своей компетенции и принимать на месте меры по устранению выявленных недостатков и нарушений и наказанию виновных в них лиц.
Причем инициатива контролирующей стороны в возникновении правовых отношений контрольного характера в большинстве случаев заключается в издании акта контроля. Право издания такого акта принадлежит только одной стороне - субъекту контроля в силу предоставленных ему властных полномочий.
Представляется возможным выделить две группы обязательных субъектов контрольного правоотношения: субъекты контролирующие, и субъекты, подверженные контролю (или подконтрольные субъекты).
К первой группе относятся субъекты осуществляющие:
а) общий контроль;
б) специализированный контроль;
в) внутриведомственный контроль.
Ведь, в контрольном правоотношении чаще всего защищаются интересы контролирующего субъекта или третьих лиц, либо общественные интересы. Каждому управомоченному субъекту соответствует наличие обязанного субъекта. Однако это не означает, что у одной стороны контрольных правоотношений есть только обязанности, а у другой - только права.
При этом управомоченные субъекты контрольных правоотношений выполняют в этих правоотношениях роль носителей определенных субъективных прав, реализация которых зависит от свободы воли этих субъектов.
Соответственно обязанные субъекты контрольных правоотношений являются носителями обязанностей по реализации прав управомоченных субъектов этих правоотношений.
При этом, следует иметь ввиду, что управомоченные и обязанные субъекты контрольных правоотношений не являются раз и навсегда данными. С изменением содержания правоотношений они меняются местами. Однако эта перемена места и правовых значений субъектов контрольных правоотношений происходит не произвольно, а по основаниям и в порядке, предусмотренном законом.
Следует также отметить, что главным аспектом правоотношения вообще и контрольных правоотношений, в частности, является взаимодействие субъектов, наделенных определенными правами и обязанностями.
Соответственно права и обязанности субъектов контрольных правоотношений и составляют содержание этих правоотношений. И чем точнее будут установлены субъективные права, юридические обязанности и ответственность сторон контрольного правоотношения, тем полнее будут реализованы цели, стоящие перед органами контроля, использованы кадровые, информационные, материально-технические и иных ресурсы, защищены права подконтрольных субъектов правоотношений, что в конечном итоге может способствовать повышению эффективности контроля.
Ведь именно в контрольном правоотношении «праву одной стороны проверять законность и целесообразность управленческой деятельности, фактическое исполнение принятых решений и даваемых заданий корреспондирует обязанность другой - создавать нужные условия, выполнять требования контролирующего органа. В свою очередь, проверяемый орган государственного управления, его руководитель вправе требовать, чтобы проводимый за их работой контроль не выходил за рамки полномочий, установленных для проверяющего органа или лица законодательством».
Таким образом, права субъектов правоотношений представляют собой предусмотренную законом меру возможного поведения, которое имеет две стороны:
право на определенное поведение, т.е. на совершение действия или бездействия, например, уполномоченный представитель контрольного органа вправе знакомиться со всей документацией по ведению дел предприятия, а может и не знакомиться и никто не вправе обязать его делать или не делать это, если законом не предусмотрено иное;
право на притязание, выражающееся в правовой возможности требования от определенных субъектов правоотношений:
) определенного поведения, например, ведения определенной документации и т.д.;
) защиты от определенного поведения и его последствий, например, проведения налоговых проверок чаще, чем это предусмотрено действующим законодательством, за исключением прямо предусмотренных законом случаев и т.д.
В свою очередь, обязанности субъектов контрольных правоотношений в сфере финансов представляют собой предусмотренную законом меру должного поведения:
обязанность совершения субъектами правоотношений определенных действий, например, обязанность уплатить налоги и т.д.;
обязанность не совершать определенные действия, которая установлена законом, и т.д.
В частности, обязанности контролирующих органов, а также обязанность другой стороны подвергнуться контролю содержатся в положениях о том или ином контрольном органе, в постановлениях о государственном контроле в различных областях, в правилах осуществления отдельных видов государственного контроля.
Вместе с тем, на основе анализа действующего законодательства можно сделать вывод о том, что права органов государственного контроля являются одновременно и их обязанностями, так как деятельность по осуществлению контроля всегда связана с выполнением возложенных на контролирующий орган обязанностей.
В связи с этим следует изучить не отдельные права и обязанности контрольного органа, а их контрольные полномочия.
На наш взгляд, представляется возможным выделить следующие виды контрольных полномочий субъектов контрольных правоотношений.
Во-первых, полномочия на совершение контроля в пределах своей компетенции в любое время по своей инициативе.
Во-вторых, полномочия давать указания обязательного характера подконтрольным органам и должностным лицам.
В-третьих, полномочия отменять или приостанавливать действие актов исполнительных органов власти, нижестоящих служб и подразделений.
В-четвертых, полномочия по принятию мер, направленных на обеспечение выполнения требований законодательства в рамках контрольных отношений.
В-пятых, полномочия, связанные с возможностью привлечения к юридической ответственности должностных лиц, виновных в нарушениях.
И, наконец, в-шестых, полномочия по выработке рекомендаций, направленных на устранение выявленных в результате проверок недостатков.
К субъектам контрольных правоотношений в административном праве относятся: Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, суды РФ, службы, ведомства и т.д., организации и учреждения разнообразных форм, а также граждане.
§ 3. Нормативное правовое регулирование осуществления контроля в административном праве России
Наличие действенной нормативной базы - одно из важнейших условий системности контроля, она обеспечивает его легитимность и целостность, взаимосвязь элементов. В современных условиях несовершенство нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы контроля, нередко порождает многочисленные нарушения. В настоящее время особенно четко проявляется зависимость эффективности контроля от качества соответствующего нормативно-правового обеспечения, конкретности и лаконичности формулировок, правильного толкования правовых норм и согласованности правовых актов.