Особливості здійснення регуляторної діяльності органами місцевого самоврядування на сучасному етапі державного управління
Лариса Вдовиченко
Здійснено огляд законодавчого забезпечення регуляторної. діяльності органів місцевого самоврядування, виявлено основні недоліки, що створюють передумови для неналежного здійснення регуляторної діяльності на місцевому рівні, запропоновано інструменти забезпечення повноти та прозорості регуляторної діяльності в органах місцевого самоврядування та заходи їх використання на сучасному етапі державного управління.
Ключові слова: регуляторна діяльність, регуляторний процес, органи місцевого самоврядування, регуляторний акт, аналіз регуляторного впливу, інформаційні відносини.
самоврядування державний управління
З часу дії Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон) [1], що відповідає кращим сучасним світовим практикам державного регулювання, науковцями приділялося багато уваги питанням здійснення регуляторної діяльності. Проте, поряд із прогресивним Законом продовжує існувати практика низького рівня його виконання органами державного управління і особливо органами та посадовими особами місцевого самоврядування. На думку автора, це відбувається через низку неврегульованих питань саме у інформаційних відносинах суб'єктів регуляторного процесу.
Теоретичні питання та окремі аспекти практичного здійснення регуляторної діяльності досліджувалися у роботах українських вчених О. В. Балабенко, Т М. Кравцової, О. В. Кужель, С. М. Кулика, О. В. Літвінова, Д. В. Ляпіна, М. А. Погрібняка, О. Х. Юлдашева та ін.
Разом з тим, сучасний стан наукової розробленості проблеми здійснення регуляторної діяльності органами та посадовими особами місцевого самоврядування в Україні є недостатнім.
У зв'язку з вищевикладеним, метою даної статті є огляд та аналіз чинного законодавства щодо здійснення регуляторної діяльності органами і посадовими особами місцевого самоврядування та з'ясування основних недоліків, які негативно впливають на виконання ними вимог цього законодавства. Для досягнення мети необхідно вирішити такі завдання: 1) виявити суттєві недоліки, що створюють передумови для здійснення регуляторної діяльності органами місцевого самоврядування на неналежному рівні; 2) надати рекомендації щодо забезпечення повноти та прозорості регуляторної діяльності в органах місцевого самоврядування; 3) запропонувати інструменти забезпечення повноти та прозорості регуляторної діяльності і заходи їх використання в органах місцевого самоврядування на сучасному етапі державного управління в Україні.
Відповідно до визначення, наведеного у статті 1 Закону, регуляторна діяльність - це діяльність з підготовки, прийняття, відстеження результативності та перегляду регуляторних актів (нормативно-правових актів у сфері господарської діяльності), яка здійснюється її учасниками в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, Законом та іншими нормативно-правовими актами [1]. У процесі здійснення регуляторної діяльності Закон зобов'язує органи місцевого самоврядування дотримуватися визначеної процедури. Йдеться про такі процедурні етапи процесу регуляторної діяльності в органах місцевого самоврядування:
перший етап - визначення проблеми, яку передбачається розв'язати шляхом прийняття певного регуляторного акта (далі - РА), збір, узагальнення, систематизація та аналіз наявної інформації щодо цієї проблеми;
другий етап - планування діяльності з підготовки проекту РА;
третій етап - обґрунтування проекту РА, підготовка його аналізу регуляторного впливу (далі - АРВ);
четвертий етап - розробка проекту РА та проведення його базового відстеження;
п'ятий етап - оприлюднення повідомлення, проекту РА та його АРВ;
шостий етап - робота із зацікавленими суб'єктами (одержання зауважень і пропозицій, проведення відкритих обговорень проекту РА);
сьомий етап - погодження з відповідними відповідальною постійною комісією місцевої ради або відповідальним структурним підрозділом виконавчого органу сільської, селищної, міської, районної у місті ради чи виконавчого апарату районної, обласної ради з питань реалізації державної регуляторної політики;
восьмий етап - прийняття та офіційне оприлюднення РА;
дев'ятий етап - проведення повторного і періодичного відстеження результативності РА та у разі необхідності перегляд РА.
Законом та іншими нормативно-правовими актами для кожного з суб'єктів процесу здійснення регуляторної діяльності в органах місцевого самоврядування, який вміщує дев'ять перелічених вище процедурних етапів, встановлено наступні функції.
1. Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті ради, голова районної, обласної ради:
забезпечує дотримання органами влади засад державної регуляторної політики на місцевому рівні;
щорічно звітує перед радою про здійснення державної регуляторної політики виконавчим органом (виконавчим апаратом) ради.
Місцева рада (сільська, селищна, міська, районна у місті, районна, обласна рада):
приймає рішення про оприлюднення й проведення громадських обговорень проектів РА до внесення їх на розгляд сесії ради;
приймає рішення про повторне оприлюднення й громадське обговорення проектів РА, які вже оприлюднювалися, до внесення їх на розгляд сесії ради;
під час розгляду кожного проекту РА на пленарному засіданні сесії ради заслуховує висновок голови відповідальної постійної комісії ради з питань реалізації державної регуляторної політики щодо відповідності цього проекту вимогам статей 4 і 8 Закону, що визначають принципи регуляторної політики та порядок підготовки АРВ.
Відповідальна постійна комісія місцевої (сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної) ради з питань реалізації державної регуляторної політики:
вивчає кожен проект РА, що подається на розгляд ради, та готує висновок про його відповідність принципам регуляторної політики і вимогам щодо розроблення АРВ;
забезпечує підготовку експертного висновку щодо регуляторного впливу проекту РА за поданням депутатів, постійних комісій та голови ради, які вносять його на розгляд;
надає свій висновок щодо відповідності проекту РА принципам державної регуляторної політики та вимогам підготовки АРВ на розгляд та вивчення постійної комісії ради, до компетенції якої належить супроводження розгляду цього проекту РА;
приймає рішення про оприлюднення й проведення громадських обговорень проекту РА до внесення його на розгляд сесії ради;
не допускає прийняття радою проекту РА у разі існування хоча б однієї з таких обставин: відсутній його АРВ; проект не був оприлюднений;
надає свій висновок щодо відповідності проекту РА принципам державної регуляторної політики та вимогам підготовки АРВ під час розгляду на пленарному засіданні сесії ради цього проекту.
Профільні постійні комісії місцевої (сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної) ради:
виконують функції із супроводження розгляду поданих проектів та дії прийнятих радою РА, які належать до їх компетенції;
розглядають зауваження й пропозиції фізичних і юридичних осіб, їх об'єднань щодо оприлюдненого проекту РА, внесеного на розгляд сесії ради, та його АРВ;
розглядають звіти про відстеження результативності РА та приймають рішення про необхідність перегляду цього РА.
Відповідальний структурний підрозділ виконавчого органу сільської, селищної, міської, районної у місті ради або виконавчого апарату районної, обласної ради з питань реалізації державної регуляторної політики:
організовує здійснення державної регуляторної політики сільським, селищним, міським головою, головою районної, обласної ради;
повертає розробнику на доопрацювання проект РА, поданий на розгляд без АРВ та оприлюднення;
виконує функції з організації й проведення відсте- ження результативності РА;
готує звіт про відстеження результативності РА та не пізніше наступного робочого дня з дня оприлюднення цього звіту подає його на розгляд профільної постійної комісії ради, до компетенції якої належить супровід цього РА.
Суб'єкти регулювання - громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання, інші органи державної влади, наукові установи і консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання:
подають до органів місцевого самоврядування пропозиції про необхідність підготовки проектів РА, а також про необхідність їх перегляду;
беруть участь у розробці проектів РА у випадках, передбачених законодавством;
подають зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів РА, беруть участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних із регуляторною діяльністю (беруть участі в громадських обговореннях кожного проекту РА, його АРВ та у проведенні відстежень результативності впровадження РА);
залучаються до підготовки АРВ, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності РА;
самостійно готують АРВ проектів РА, розроблених органами (посадовими особами) місцевого самоврядування, відстежують результативність РА, подають за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції;
одержують від органів (посадових осіб) місцевого самоврядування у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності;
звертаються до органів прокуратури та судових органів зі скаргами/позовами щодо зупинення дії РА, які були прийняті з порушенням вимог Закону.
Органи прокуратури:
здійснюють нагляд за дотриманням органами (посадовими особами) місцевого самоврядування вимог Закону;
розглядають звернення щодо порушень органами (посадовими особами) місцевого самоврядування вимог Закону;
приймають рішення про зупинення дій РА, прийнятих з порушенням вимог Закону.
Судові органи:
розглядають позовні заяви щодо порушень органами (посадовими особами) місцевого самоврядування вимог Закону;
зупиняють дію РА, прийнятих з порушенням вимог Закону.
Як бачимо, держава організовує процес регуляторної діяльності органів місцевого самоврядування, регламентує його через обов'язковість проходження певних процедур та за допомогою створення цілої системи відповідальних органів, наділення їх і інших органів державного управління та суб'єктів регулювання відповідними функціями щодо здійснення регуляторної діяльності контролює цю діяльність і сприяє реалізації встановлених Законом етапів здійснення регуляторної діяльності. Чому ж тоді у суб'єктів регулювання відсутнє розуміння ефективної та корисної участі у здійснення регуляторної діяльності в органах місцевого самоврядування? Тому що поряд із перевагами існують недоліки цього процесу.
До переваг сучасного механізму здійснення регуляторної діяльності в органах місцевого самоврядування, на думку автора, слід уналежнити:
поширеність регуляторної діяльності на всі органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб, рішення яких стосуються інтересів суб'єктів регулювання у сфері господарювання;
визначення Законом низки обов'язкових для органів місцевого самоврядування процедур (планування діяльності з прийняття РА, підготовка АРВ, проведення відстежень результативності дії РА, оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності тощо), які вимагаються при прийнятті РА, а недотримання або неналежне виконання цих процедур унеможливлює легальне затвердження РА (у тому числі у судовому порядку);
запровадження ідеології інформаційного забезпечення відкритості та прозорості органів місцевого самоврядування, які зобов'язані оприлюднювати визначений Законом обсяг інформації;
урегульованість Законом залучення суб'єктів регулювання до прийняття органами та посадовими особами місцевого самоврядування РА.
До недоліків існуючого в органах місцевого самоврядування механізму здійснення регуляторної діяльності, які автором детально розглядалися у попередніх дослідженнях [3; 4], можна віднести:
принципи регуляторної політики (стаття 4 Закону) відірвано від реального процесу здійснення регуляторної діяльності, процедурні етапи якого включають права та обов'язки певних із приведених вище учасників цього процесу;
конкретизовано та ретельно виписано тільки процедури ведення обліку (реєстру) РА, прийнятих центральними органами виконавчої влади, територіальними (місцевими) органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади та їх посадовими особами лише таким погоджувальним органом як уповноваженим органом - Державною службою України з питань регуляторної політики та підприємництва: та органами юстиції. А для органів місцевого самоврядування прийняття та виконання цих процедур залишаються на розсуд відповідних місцевих рад;
закон та постанова Кабінету Міністрів України від 11.03.2004р. №308 [2] не містять вимог до показників результативності РА або їх вичерпний перелік. Таким чином, ці показники визначаються розробниками РА органів місцевого самоврядування самотужки і, як правило, при цьому можуть бути вибрані й показники, що аж ніяк не будуть відображати саме результативність запровадженого регулювання;
в існуючому механізмі здійснення регуляторної діяльності відсутні належні інформаційні зв'язки між зацікавленими учасниками, а саме: між органами і посадовими особами місцевого самоврядування та суб'єктами регулювання з приводу належного (за конкретними показниками) обсягу інформації щодо впливу РА та методології її збору. Відсутність таких зв'язків ставить здійснення регуляторної діяльності в існування механізму, спроектованому з добрими побажаннями, але з наявними недоліками для всіх учасників регуляторного процесу.