Особенности правового регулирования участия прокурора в административном преследовании лиц, обладающих особым правовым статусом, в Республике Казахстан
Винокуров Александр
Аннотация
Предметом исследования в статье является специфика правового регулирования в Республике Казахстан применения в отношении лиц, обладающих особым правовым статусом, мер административно-юрисдикционного характера, и роль прокурора в реализации соответствующих процедур. Автором подчеркивается, что в отличие от российского законодательства, для которого характерно отражение вопросов лишения неприкосновенности лиц, обладающих особым правовым статусом, в отдельных законодательных актах, в указанной Республике рассматриваемые вопросы фактически закреплены в одном кодифицированном акте. При написании статьи использован метод компаративистики, в соответствии с которым при рассмотрении отдельных положений законодательства Республики Казахстан автором проводится сравнение с аналогичными нормами российского законодательства. Научная новизна исследования заключается в том, что оно является фактически первым в России, посвященным изучению механизма применения в Республике Казахстан административно-юрисдикционных процедур в отношении лиц, обладающих особым правовым статусом, в контексте участия в этом процессе прокурора. Автором предлагается заимствовать в отечественном законодательстве положительный казахстанский опыт.
Ключевые слова: административная ответственность, административное преследование, административно-юрисдикционные процедуры, Генеральный прокурор, неприкосновенность, особый правовой статус, представление прокурора, привилегии, прокурор, решение уполномоченного органа
The research subject is the specificity of legal regulation of application of administrative and jurisdictional measures against persons with special legal status, and the role of a prosecutor in these procedures, in the Republic of Kazakhstan. The author emphasizes the fact that, unlike the Russian legislation, containing special legislative acts for persons with special legal status, in the Republic of Kazakhstan only one codified legislative instrument regulates these issues. The author applies the comparative method and compares the particular provisions of the legislation of the Republic of Kazakhstan with the corresponding provisions of Russian legislation. This study is the first study in Russia, devoted to the mechanism of application of administrative and jurisdictional procedures to persons with special legal status in the context of the participation of a prosecutor in the Republic of Kazakhstan. The author suggests to adopt the positive experience of Kazakhstan in Russian legislation.
Keywords: special legal status, immunity, Prosecutor General, administrative and jurisdictional procedures, administrative prosecution, administrative responsibility, petition by a public prosecutor, privileges, prosecutor, decision of the autorized body
Вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, в последние годы приобрел определенную актуальность, что выразилось в появлении научных публикаций, посвященных этой проблематике. Особое место в рассматриваемой сфере правоотношений занимают российские прокуроры, которые в силу положений отдельных законодательных актов уполномочены принимать участие в согласовании административно-юрисдикционных процедур, чему была посвящена одна из наших статей [1], в которой мы обращали внимание на необходимость перечисления именно в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) всех лиц, обладающих особым правовым статусом, а также закрепления порядка привлечения таких субъектов к административной ответственности. Подобные предложения высказывал в своей статье и Н.М. Жданов [2]. Возможно, этот вопрос будет решен при подготовке прогнозируемой новой редакции КоАП РФ.
Следует отметить, что в Республике Казахстан рассматриваемая проблема на законодательном уровне уже решена. Так, в Кодексе Республики Казахстан от 05.07.2014 № 235-V ЗРК «Об административных правонарушениях» (далее - КоАП РК или Кодекс) [3] имеется глава 49 «Особенности производства по делам лиц, обладающих привилегиями и иммунитетом от административной ответственности». При этом так же, как и в Российской Федерации, важная роль в этом вопросе отведена органам прокуратуры. Вынесенное нами в название понятие «лица, обладающие особым правовым статусом» нашло отражение в приказе Генерального прокурора РФ от 23.11.2015 № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающим особым правовым статусом» [4], в связи с чем полагаем использование в настоящей статье именно его корректным и приближенным к российским условиям, нежели словосочетание «лица, обладающие привилегиями», закрепленное в кодифицированном акте соседнего государства.
В соответствии со ст. 870 КоАП РК депутат Парламента Республики Казахстан в течение срока своих полномочий не может быть подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке , без согласия соответствующей Палаты Парламента РК (Сената или Мажилиса). Эта норма корреспондирует п. 4 ст. 52 Конституции Республики Казахстан от 30.08.1995 (далее - Конституция РК) [5].
Для получения соответствующего согласия Генеральный Прокурор Республики Казахстан (далее - Генеральный Прокурор РК) должен внести представление в соответствующую Палату Парламента РК , депутатом которой является лицо, совершившее административное правонарушение. Представление вносится перед направлением дела об административном правонарушении в суд, а также решением вопроса о необходимости принудительного доставления депутата в суд, в орган (к должностному лицу), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях.
Обращают на себя внимание следующие обстоятельства. В отличие от аналогичных норм российского законодательства ни Конституция РК, ни КоАП РК не оперируют применительно к депутатам понятием «неприкосновенность», а используемое в названии главы 49 КоАП РК понятие «привилегии» можно рассматривать как обобщающий термин, представляющий собой не более чем «фигуру речи». Поэтому Генеральный Прокурор РК получает согласие не на лишение депутата неприкосновенности, как это имеет место в случае обращения Генерального прокурора Российской Федерации в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации согласно ст. 20 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее - Закон № 3-ФЗ) [6], а на совершение конкретных процессуальных действий, что представляется более правильным, принимая во внимание оговоренную законодателем последовательность событий, а именно то, что представление вносится перед направлением дела об административном правонарушении в суд либо решением вопроса о необходимости принудительного доставления депутата в суд, в орган (к должностному лицу), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях. Безусловно, может возникнуть вопрос о том, а причем здесь принудительное доставление (здесь, очевидно, законодателю следовало бы применить используемое в п. 4 ст. 52 Конституции РК, да и в самом КоАП РК (ст. 790) понятие «привод») депутата в орган (к должностному лицу), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, если речь идет об административных правонарушениях, ответственность за которые налагается в судебном порядке. Однако ответ заключается в том, что при направлении дела для рассмотрения во внесудебные органы (должностным лицам) согласия Палаты Парламента РК не требуется, но депутат может не захотеть явиться по вызову, в связи с чем применяется такая мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как привод, выражающийся в принудительном доставлении.
К сожалению, в отношении срока для вынесения решения КоАП РК отсылает к Конституционному закону РК от 16.10.1995 № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» [7], что можно отнести к недостаткам, которые усугубляются после внимательного ознакомления со ст. 32 этого законодательного акта, которая носит название «Депутатская неприкосновенность», от которого, как отмечалось выше, ушли и Конституция РК, и КоАП РК. Дело в том, что согласно п. 2 ст. 32 Закона № 2529 внесенное Генеральным Прокурором РК представление переадресуется Палатой Парламента в Центральную избирательную комиссию (далее - ЦИК РК), на которую возложена обязанность подготовки документа для рассмотрения соответствующей Палатой. Представление Генерального Прокурора РК с заключением ЦИК РК должны быть рассмотрены Палатой Парламента не позднее чем в двухнедельный срок со дня их поступления. При этом законодатель не установил временные рамки предварительного рассмотрения представления самой ЦИК РК, что не позволяет определить общий срок с момента внесения представления Генеральным Прокурором РК. Это, в свою очередь, может создавать возможности для «убивания» срока давности привлечения депутата к административной ответственности, поскольку его базовая величина, характерная для большинства видов правонарушений, составляет два месяца.
Депутат вправе участвовать в рассмотрении Палатой вопроса о его неприкосновенности, однако об участии в слушании непосредственно Генерального Прокурора РК или его представителя закон умалчивает. Решение в трехдневный срок после его принятия должно быть направлено Генеральному Прокурору РК.
В случае, если Палата Парламента РК дает согласие на привлечение депутата к административной ответственности, влекущей наложение административного взыскания в судебном порядке, либо на привод, дальнейшие меры принимаются в порядке, установленном КоАП РК. В случае же отказа в даче согласия на привлечение депутата к административной ответственности, влекущей наложение административного взыскания в судебном порядке, производство по делу подлежит прекращению по этому основанию. Вместе с тем следует подчеркнуть, что ст. 741 «Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении» КоАП РК не содержит указанного основания для прекращения производства по делу об административном правонарушении. Кроме того, подчеркнем, что закон не обязывает указывать в решении Палаты Парламента РК мотивы отказа в даче согласия.
Что касается отказа Палаты Парламента РК в даче согласия на привод депутата, то часть 7 ст. 870 КоАП РК допускает применение к нему в установленном Кодексом порядке иных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. В этой связи полагаем, что приведенная норма не отличается логикой, поскольку обеспечить участие лица непосредственно в рассмотрении дела об административном правонарушении можно только такой мерой как привод, а применение иных мер обеспечения производства по делу об административных правонарушениях в отношении депутата (естественно при наличии к тому оснований) Кодекс в принципе не запрещает.
Следует также отметить, что в силу ч. 8 ст. 870 КоАП РК Генеральный Прокурор РК осуществляет надзор за законностью рассмотрения дела об административном правонарушении в судебном порядке в отношении депутата. Это связано с особенностями надзорного статуса в административно-юрисдикционной сфере прокуратуры в Республике Казахстан, которые нашли закрепление в главе 8 «Надзор за законностью административного производства» Закона РК от 21.12.1995 № 2709 «О прокуратуре» (далее - Закон РК о прокуратуре) [8]. Для сравнения, в статье 24.6 КоАП РФ российским прокурорам прямо запрещено осуществлять надзор за исполнение законов при производстве по делам об административных правонарушениях в суде.
Следующей категорией лиц, обладающих особым правовым статусом, являются кандидаты в Президенты РК и кандидаты в депутаты Парламента РК, которые в силу ст. 871 КоАП РК со дня их регистрации и до опубликования итогов выборов, а также до их регистрации в качестве Президента или депутата Парламента не могут быть подвергнуты приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия ЦИК РК. В этом заключается различие с российской практикой, где согласование в подобных случаях осуществляется непосредственно прокурорами. Вместе с тем подчеркнем, что такая процедура предусматривалась законодательством конца 1980-х гг., например, в статье 50 Закона СССР от 01.12.1988 «О выборах народных депутатов СССР» [9], правда, о роли прокурора в ее инициировании законодатель умалчивал.
Соответствующее представление вносится в ЦИК РК Генеральным Прокурором РК перед направлением дела об административном правонарушении в суд. При этом законодатель умолчал о представлении по поводу получения согласия на привод кандидата. В то же время обращает на себя внимание, что согласно ч. 3 ст. 871 КоАП РК решение должно выноситься в течение десяти суток со дня его поступления и быть при этом мотивированным . особый правовой статус прокурор
Частью 4 этой же статьи установлено, что после получения Генеральным Прокурором РК решения ЦИК РК дальнейшее производство по делу производится в порядке, установленном ст. 813 Кодекса. Это дает основание предполагать, что решение ЦИК РК может быть только положительным, что несколько расходится с логикой введения подобной процедуры. Кроме того, подчеркнем, что законодатель необоснованно умолчал по поводу применения привода, о необходимости получения согласия на которое говорилось в ч. 1 рассмотренной статьи.
Следующей категорией лиц, обладающих особым правовым статусом, выступают Председатель и члены Конституционного Совета Республики Казахстан, которых за неимением прямого аналога в российском государственно-правовом механизме можно рассматривать подобными судьям Конституционного Суда РФ или, скорее, членам Комитета конституционного надзора в поздний советский период, неприкосновенность которых закреплялась в ст. 27 Закона СССР от 23.12.1989 «О конституционном надзоре в СССР» [10].
В силу ч. 1 ст. 872 КоАП РК указанные лица в течение срока своих полномочий не могут быть подвергнуты приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке , без согласия Парламента РК. Для получения согласия на указанные процессуальные действия Генеральный Прокурор РК вносит представление в Парламент РК перед направлением дела об административном правонарушении в суд, решением вопроса о необходимости принудительного доставления указанных лиц в суд, в орган (к должностному лицу), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.
Здесь обращает на себя внимание неопределенность с согласующим органом. Ведь как уже было отмечено выше, Парламент РК состоит из двух палат - Сената и Мажилиса. Не дает ответа на этот вопрос и ст. 71 Конституции РК, в пункте 5 которой также в качестве согласующего органа назван Парламент РК. В то же время конституционные нормы, отражающие как вопросы исключительного, так и совместного ведения Палат Парламента РК, ответа на поставленный вопрос не содержат. В статье 12 Конституционного закона РК от 29.12.1995 № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан» [11], закрепляющей гарантии неприкосновенности членов указанного органа конституционного надзора, в качестве согласующего привод и применение мер административного взыскания органа также упоминается Парламент РК. В определенной мере можно апеллировать к подпункту 8 ст. 53 Конституции РК, относящей к вопросам, рассматриваемым на совместном заседании Палат Парламента осуществление иных полномочий, возложенных на Парламент Конституцией.