Особенности административно-правовового регулирования государственного контроля и надзора в сфере применения пестицидов и агрохимикатов
В представленной статье предпринята попытка проанализировать различные подходы к толкованию термина «пестициды» и «агрохимикаты». В статье сопоставляются толкования терминов из различных нормативных правовых актов и зарубежных источников. Также предпринята попытка проанализировать советский опыт государственного контроля и надзора в области правового регулирования производства, применения пестицидов и агрохимикатов. Актуальность данной проблемы связана с постоянно растущим сельскохозяйственным рынком и увеличением применения средств защиты растений на полях аграриями.
Ключевые слова: пестициды, агрохимикаты, государственный контроль и надзор, гербициды, экологическая безопасность, химическая промышленность
The presented article attempts to analyze various approaches to the interpretation of the term "pesticides" and "agrochemicals ". The article compares the interpretations of terms from various regulatory legal acts and foreign sources. An attempt is also made to analyze the Soviet experience of state control and supervision in the field of legal regulation of production, use of pesticides and agrochemicals. The urgency of this problem is connected with the constantly growing agricultural market and the increase in the use of plant protection products in the fields by farmers.
Keywords: pesticides, agrochemicals, state control and supervision, herbicides, environmental safety, chemical industry
Потери сельского хозяйства от вредителей и сорняков составляют от 20 до 50 процентов ежегодно. Пестициды и агрохимикаты - химические средства защиты растений (далее - ХСЗР) призваны обеспечить возможности борьбы с такими вредителями и сорняками. пестицид агрохимикат правовой
Пестициды и агрохимикаты являются неотъемлемой частью технологии производства растительной продукции. В этой связи несоблюдение порядка и норм их применения, а также отсутствие контроля за их безопасным обращением может привести к гибели посевов, к накоплению химических веществ в почве, появлению в объектах окружающей среды патогенной микрофлоры, снижению биологической и пищевой ценности продуктов питания, возникновению устойчивости у микроорганизмов и вредителей к тем или иным пестицидам и агрохимикатам, гибели и болезням животных и человека.
Рынок средств защиты растений образуют, в первую очередь, производители пестицидов и агрохимикатов и составляет порядка 191 фирмы. Лидерами отечественного рынка пестицидов являются: российские компании АО «Август», АО «Щелково Агрохим» и многонациональные компании «Монсанто», «Байер» и тд. Отметим, что российский рынок средств защиты растений более, чем на половину состоит из средств защиты растений отечественных производителей.
Создание в 2003 году Российского союза производителей химических средств защиты растений (далее - Союз) подчеркнуло особую важность контроля (надзора) в области безопасного обращения с ПиА. В Союз входит 12 организаций производителей ПиА. Основной целью Союза является обеспечения взаимодействия членов Союза с законодательной, исполнительной властью с целью совершенствования регулирования данной сферы.
Установлению равновесия между эффективностью системы контроля (надзора) за данной сферой и развитию применения ПиА, повышению урожайности и экологической безопасности страны способствует постоянное совершенствование законодательства в области безопасного обращения ПиА.
В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 1997 г. № 109-ФЗ О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами: Федеральный закон Российской Федерации от 19.07.1997 г. № 109-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510., все прошедшие регистрацию на территории Российской Федерации ПиА вносятся в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации (далее Государственный каталог) Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации // Минсельхоз России: https://mcx.gov.ru/ministry/departments/departament-rastenievodstva-mekhanizatsii-khimiza tsii-i-zashchity-rasteniy/industry-information/info-gosudarstvennaya-usluga-po-gosudarstve ппоу -registratsii-pestitsidov-i-agrokhimikatov/.
Необходимо отметить, что в соответствии со статьей 3 Закона № 109-ФЗ на территории Российской Федерации установлен запрет на оборот ПиА, не внесенных в Государственный каталог.
Основными периодами развития законодательство в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами являются:
1.1 Принятие постановления Пленума ЦК КПСС по докладу Н. С. Хрущева от 13 декабря 1963 г., которое впервые определило вопрос о производстве гербицидов и ядохимикатов непосредственно на территории СССР.
1.2 Создание в 1979 году в системе Минсельхоза СССР специального структурного подразделения - «Союзсельхозхимия», к ведению которого были отнесены вопросы химизации сельского хозяйства.
1.3 Утверждение в 1982 году Списка химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками и регуляторов роста растений, разрешенных для применения в сельском хозяйстве на территории СССР (далее - Список).
1.4 Принятие Федерального закона от 24 июля 1997 г. № 109-ФЗ , который заложил основы регулирования данной сферы, в том числе в части организации деятельности государственных органов, ограничений обращения пестицидов и агрохимикатов, определил предмет регулирования путем определения понятий «пестицид», «агрохимикат».
1.5 Изменение подходов к регулированию данной сферы произошло после принятия Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ, который сократил регуляторную нагрузку на производителей и импортеров пестицидов и агрохимикатов, стимулировал развитие данной отрасли.
1.6 Принятие Федерального закона от 30 декабря 2020 г. № 522-ФЗ, Федерального закона от 28 июня 2021 г. № 221-ФЗ, которые ужесточили меры государственного контроля (надзора) в данной сфере, в том числе ограничили пункты пропуска пестицидов и агрохимикатов на территорию России, а также унифицировали понятийный аппарат в данной сфере.
На наш взгляд необходимо детально остановиться на понятиях «пестициды» и «агрохимикаты», так как толкование данных терминов имеет ключевое значение для определения требований к ним, устанавливаемых в законодательстве, а также обеспечивает надлежащее применение законодательства в сфере их обращения.
Закрепление определений данных терминов в тексте федерального закона позволяет исключить субъективный критерий при толковании тех или иных норм. Таким образом, термины обретают обязательную правовую силу, что, в свою очередь, позволяет выделить предмет государственного контроля и надзора в данной сфере.
Этимология слова "пестициды" происходит от латинских слов «pestis» -- зараза и «caedo» -- убиваю. Вместе с тем к пестицидам относят не только средства борьбы с вредителями, но и регуляторы роста растений (ауксины, гиббереллины, ретарданты), дефолианты и десиканты, облегчающие работы по механизированной уборке урожая.
Пестициды относятся к различным классам органических и неорганических соединений. Большинство представляет собой органические вещества, получаемые синтетическим путем. На сегодняшний день пестициды являются одним из наиболее эффективных средств в борьбе с сорняками, вредителями, болезнями, их использование позволяет повысить объемы производства сельскохозяйственной продукции.
Также пестициды по токсичности для человека и теплокровных животных группируют на: малотоксичные, среднетоксичные, высокотоксичные, сильнодействующие.
Анализируя советское законодательство, мы пришли к выводу об отсутствии сформировавшегося термина, который мог бы в полной мере охарактеризовать те вещества, под которыми в настоящее время понимаются ПиА. В нормативных правовых актах СССР разного времени употреблялись термины «ядохимикаты», «химические средства защиты растений (пестициды)», а уже к началу 80-х годов прошлого века происходит отказ от использования единого термина и переход к перечислению конкретных видов средств (препаратов), используемых для борьбы с болезнями и вредителями в сельском хозяйстве.
На ряду с термином «пестициды» в НПА советского периода, а также в иных актах используются такие термины, как ХСЗР Аксененок Г.А. Природа и человек в условиях научно-технического прогресса // Вопросы философии. 1973. № 10. С. 61., гербициды и пестициды Шемшученко Ю.С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. Киев, 1976. С. 226., химические удобрения Петров Г. И. Советское природоохранительное законодательство, его становление и развитие // Правоведение. 1977. № 6. С. 85., ядохимикаты Малеин Н.С. Правовая охрана природы и здоровье населения в СССР // Советское государство и право. 1976. № 6. С. 81, агрохимикаты Козырь О.М. Указ соч.; БринчукМ.М. Химизация сельского хозяйства и правовые проблемы охраны окружающей среды // Советское государство и право. 1986. № 1. С. 96 и др..
В настоящее время определение понятия «пестициды» содержится в Законе № 109-ФЗ. Так, в соответствии с новой редакцией Закона № 109-ФЗ концептуально изменился подход к определению понятия «пестициды». Если в старой редакции от 13 июля 2015 г. Закона № 109-ФЗ законодатель подходил к определению с точки зрения целей использования таких веществ, перечисляя виды вредителей, для борьбы с которыми используются пестициды, то в действующей редакции Закона № 109-ФЗ законодатель делает акцент на химическом составе таких веществ, не раскрывая термин «вредный организм».
Применение пестицидов регламентируется соответствующими законами во всех развитых странах, целью этого является стремление законодателя минимизировать вред, наносимый экологии химическими веществами.
Отметим, что в ряде действующих документов, в том числе зарубежных, дается более широкая трактовка рассматриваемому понятию. Определение «пестицид» содержится в Международном кодексе поведения в области распространения и использования пестицидов, в указанном документе под пестицидом понимается «... любое вещество или смесь веществ, предназначаемые для профилактики появления и уничтожения всех видов вредителей и борьбы с ними» Международный кодекс поведения в области распределения и использования пестицидов: принят на 123-й сессии Совета ФАО в ноябре 2002 года // Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций. Рим. 2002..
Отличительной чертой данного определения является то, что хотя оно и не определяет весь перечень видов веществ, относящихся к пестицидам, но оно включает в себя перечисление всех видов организмов, против которых направлено действие пестицидов, а также более детально описывает стадии выращивания растений и производства продукции, в рамках которых и используются пестициды (в том числе в время и после сбора урожая, момент прореживания завязей растений и другие).
В решении Коллегии Евразийской экономической комиссии от 10 ноября 2015 года № 149 Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 10.11.2015 г. № 149 (ред. от 30.06.2017 г.) «О внесении изменений в Решение Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. № 299» // Официальный сайт Евразийского экономического союза: http://www.eaeunion.org/ расширяются цели использования пестицидов, происходит переход от использования пестицидов в сельском хозяйстве к их использованию в рамках производства продукции (в том числе на объектах производства). Также в отличие от вышеперечисленных актов, в определении термина «пестицид» вредитель обозначается «каким-либо вредителем», где далее в скобках дается широкая расшифровка этого понятия.
В национальном стандарте «Продукция сельскохозяйственная, сырье и продовольствие с улучшенными экологическими характеристиками «Термины и определения» ГОСТ Р 58662-2019. Продукция и продовольствие с улучшенными характеристиками. Термины и определения. М., 2020. в определении термина в отличии от Закона № 221-ФЗ появляется объект, на который направлены действия ХСЗР, конкретизируются направления применения и использования.
Закон № 109-ФЗ также дает определение понятию «агрохимикаты». Так, в соответствии с редакцией Закона № 109-ФЗ от 13 июля 2015 г. фундаментально изменился подход к определению термина.
При этом, на наш взгляд, определение носит избыточный характер, так как не только включает в себя объекты, попадающие под определение агрохимикаты, но и указывает на объекты непопадающие под определение, само по себе такое указание не является целесообразным вследствие закрытого перечня объектов, перечисленных в определении.
Расшифровка понятия «агрохимикаты» содержалась в СанПиН «Гигиенические требования к хранению, применению и транспортировке пестицидов и агрохимикатов» О введении в действие санитарных правил - СП 1.2.1077-01 (утратило силу с 25.05.2010 на основании постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 02.03.2010 № 17) СанПиН 1.2.1077-01 Гигиенические требования к хранению, применению и транспортировке пестицидов и агрохимикатов: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 08.11.2001 г. // Бюллетень нормативных актов федер. органов исполнит. власти. № 4. 2002. («Агрохимикаты - удобрения, химические мелиоранты, кормовые добавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных»), такое же определение дается и в Разделе 15 Требований к пестицидам и агрохимикатам «Единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к товарам, подлежащим санитарноэпидемиологическому надзору (контролю)».