Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят резолюцией 51/59 12 декабря 1996 г. на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) регламентирует ряд вопросов, связанных с возникновением конфликта интересов (ст. 4, 5).
Также к международным правовым документам по противодействию коррупции и предотвращению возникновения конфликта интересов относятся: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (Париж, 17 декабря 1997 г.) и т. п.
Отдельные вопросы противодействия коррупции в различных органах и структурных подразделениях Организации Объединенных Наций содержатся в соответствующих резолюциях.
Основные результаты научного исследования законодательства зарубежных стран. Анализ законодательства различных стран не позволил выявить закономерности влияния того или иного направления законодательного регулирования вопросов коррупции и конфликта интересов на модель организации противодействия коррупции и предотвращения конфликта интересов.
В Канаде при существовании базовой модели организации противодействия коррупции и предотвращения конфликта интересов реализуется общее направление правового регулирования рассматриваемых вопросов. В 2006 г. принят отдельный Закон о конфликте интересов (Conflict of Interest Act) и введена должность комиссара по конфликту интересов и этике (Conflict of Interest and Ethics Commissioner), что позволяет минимизировать случаи возникновения конфликта интересов, лоббирования, использования административного ресурса со стороны членов парламента Канады, кабинета министров, представителей органов судебной системы председателей и членов советов директоров государственных предприятий [10, c. 158].
Для Республики Корея характерна базовая модель организации противодействия коррупции и предотвращения конфликта интересов с комплексным правовым регулированием вопросов противодействия коррупции и возникновению конфликта интересов. В целях надлежащего исполнения Закона о ненадлежащем вознаграждении и подношениях 2015 г. была создана Комиссия по борьбе с коррупцией Республики Корея, которая играет важную роль в борьбе с конфликтом интересов среди корейских государственных служащих, в том числе работников судов The Improper Solicication and Graft Act. 2015, March, 27, no. 13278. URL: http://www.tij.org/KoreaImp roperSolicitationandGraftAct.pdf..
Для Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии характерна специальная модель организации противодействия коррупции и предотвращения конфликта интересов при комплексном законодательном регулировании рассматриваемых вопросов. В государстве действует ряд законодательных актов, посвященных контролю над конфликтом интересов в определенных сферах правоотношений (например, Закон о реформе Палаты лордов 2014 г., Закон о Палате лордов от 3 марта 2015 г.).
В Великобритании действуют специализированные структурные подразделения в соответствующей сфере, в том числе в судебных органах. Эти органы в судебной системе выполняют так называемые квазисудебные функции, в том числе связанные с контролем за соблюдением этических норм работниками судов и принятием мер, направленных на недопущение возникновения конфликта интересов и предупреждение коррупционных проявлений.
Опыт построения различных моделей организации противодействия коррупции и предотвращения конфликта интересов показал, что оптимальная теоретическая конструкция зависит от территории, федеративного устройства, особенностей структуры и функционирования всех ветвей власти и т. д. Базовая модель организации противодействия коррупции и предотвращения конфликта интересов универсальна для небольших государств с унитарным устройством. В государствах со значительной территорией и (или) федеративным устройством она используется целенаправленно для регулирования некоторой однородной группы общественных отношений. Например, базовая модель реализована в Испании, но только в определенной правовой сфере. Испанский закон о прозрачности, доступе к публичной информации и надлежащем управлении 2013 г. Legislation consolidada. URL: http://www.boe.es/ buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20131221&tn=2. устанавливает этические принципы и правила, которыми в своей работе должны руководствоваться члены правительства, высшие должностные лица, государственные гражданские служащие, в том числе судов, а также вводит режим санкций за их несоблюдение. Контроль за точным соблюдением данного закона возложен на специализированный орган -- Совет по прозрачности и надлежащему управлению (Consejo de Transparenciay Buen Gobierno).
Во Франции функционирует четыре основных государственных органа, реализующих антикоррупционные мероприятия: центральный орган по противодействию коррупции, учреждение по борьбе с отмыванием денег, комиссия по этике, контрольная инспекция. Французская модель представляет собой превентивную структуру, деятельность которой направлена на систематическую профилактическую работу по противодействию коррупции. Такая работа осуществляется путем обучения, повышения правосознания государственных гражданских служащих и проведения мониторинга причин их коррупционного поведения с дальнейшим использованием соответствующей информации для разработки обучающих программ.
Учреждение по борьбе с отмыванием денег является основным в сфере борьбы с незаконными финансовыми схемами, отмыванием денег и финансированием терроризма, т. е. затрагивает технологическую сторону противодействия коррупции. Ведомство активно участвует в поддержке и развитии легальных финансовых сетей, внедрение которых положительно сказывается на развитии экономических связей между различными экономическими агентами как внутри страны, так и за рубежом.
Комиссия по этике рассматривает случаи перехода представителей государственной власти в частный сектор, анализируя каждый случай отдельно. Для этого она организует встречу с руководителем компании, в которую собирается переходить государственный служащий, для того чтобы более детально выяснить причины такого перехода. На основе анализа каждой ситуации Комиссия по этике издает заключение, в котором либо одобряет переход государственного служащего из публичного сектора в частный, не выявив наличия конфликта интересов, либо рекомендует руководителю запретить данный переход в связи с наличием в действиях служащего личной заинтересованности. Решение Комиссии по этике носит рекомендательный характер, однако, как правило, руководитель принимает решение в соответствии с ее заключением [11].
Специальная модель организации противодействия коррупции и предотвращения конфликта интересов является универсальной для государств, имеющих большую территорию и (или) федеративное устройство. Это позволяет учитывать специфику отдельных регионов. В то же время наблюдается определенная рассогласованность, отсутствие устойчивого взаимодействия между различными органами, осуществляющими борьбу с коррупцией при реализации такой модели.
Анализ результатов проведенного исследования законодательства и практики Российской Федерации. Исследования многих ученых показывают, что круг законодательно установленных правоограничений в публичной сфере весьма широк. Однако довольно низкая эффективность их реализации позволяет уверенно говорить о существующих в этой сфере проблемах правоприменительного характера.
Для их решения в Российской Федерации действует специальная модель организации противодействия коррупции и предотвращения конфликта интересов, для которой характерно комплексное направление правового регулирования. Действие специализированного закона 2008 г. «О противодействии коррупции» в редакции от 3 апреля 2017 г. конкретизировано в подзаконных нормативных правовых актах и ведомственных документах, посвященных организации и функционированию государственных органов, в том числе судебных органов.
Внутриведомственной основой противодействия коррупции в рамках оптимизации организации судебной системы и деятельности судей и государственных гражданских служащих судов являются:
- Высшая квалификационная коллегия судей РФ и квалификационные коллегии судей субъектов РФ (только в отношении судей);
- комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов Верховного Суда РФ и комиссии в судах субъектов РФ (только в отношении работников аппарата суда).
Деятельность Высшей квалификационной коллегии судей РФ регламентируется Положением о порядке работы квалификационных коллегий судей, утвержденным Высшей квалификационной коллегией судей РФ 22 марта 2007 г. На уровне субъектов приняты соответствующие положения относительно деятельности квалификационных коллегий субъектов в соответствии с вышеуказанным Положением.
Одним из основных направлений деятельности квалификационных коллегий судей является применение дисциплинарных взысканий к судьям за несоблюдение требований законодательства РФ о противодействии коррупции. Так, в 2017 г. к дисциплинарной ответственности привлечено 228 судей, среди них 221 -- из судов общей юрисдикции, что дает 0,68 % от общего числа судей как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов. Квалификационные коллегии судей субъектов досрочно прекратили полномочия 27 судей, из них 26 -- из судов общей юрисдикции. Получили замечания 89 судей, среди которых 5 арбитражных. В то же время квалификационные коллегии субъектов отказались привлекать к ответственности 22 судей. Рассматриваемые показатели работы примерно совпадают с показателями 2015-2016 гг. Высшая квалификационная коллегия судей РФ: офиц. сайт. URL: http://www.vkks.ru.
Анализ практики Высшей квалификационной коллегии судей по привлечению к дисциплинарной ответственности за нарушения антикоррупционного законодательства позволяет сделать вывод о том, что критерии между выговором и замечанием как мерами дисциплинарной ответственности являются крайне условными и оцениваются в каждом случае исходя из конкретных обстоятельств дела. Обязательно учитывается повторность совершения дисциплинарного проступка. Если ранее лицо привлекалось к ответственности в виде замечания, то при повторном привлечении к ответственности принимается решение о наложении дисциплинарного взыскания в виде предупреждения. Например, в случае предоставления недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, как правило, налагается дисциплинарное взыскание в виде замечания. При повторном нарушении, связанном с недостоверным предоставлением таких сведений, судья привлекается к дисциплинарной ответственности в виде предупреждения.
Сложнее определяются факты привлечения к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий за нарушения антикоррупционного законодательства. Нарушение антикоррупционного законодательства (если факт не связан с коррупционным преступлением) рассматривается как самостоятельное основание для самой строгой меры дисциплинарного взыскания, только если речь идет о прямом нарушении закона. Например, в обзоре практики Высшей квалификационной коллегии судей за 2017 г. приведен случай досрочного прекращения полномочий в связи с тем, что судьей на возмездной основе осуществлялась педагогическая деятельность на территории Российской Федерации, финансируемая за счет средств иностранной организации.
В тех случаях, когда в качестве нарушения антикоррупционного законодательства трактуется ситуация, связанная с конфликтом интересов как одним из коррупционных рисков, при наложении дисциплинарного взыскания в виде досрочного прекращения полномочий учитываются другие обстоятельства: нарушение норм материального и процессуального права при рассмотрении дела по существу, нарушение сроков рассмотрения дела, остаток нерассмотренных дел на отчетный период, количество отмененных и измененных решений и т. д. В качестве примера приведем анализ Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Судьей, председательствующим по уголовному делу, допущено внепроцессуальное общение с подсудимым (неоднократные телефонные разговоры для дальнейших личных встреч, в том числе и по месту жительства судьи, характер которых свидетельствует о наличии дружеских, доверительных отношений). При этом также учтено, что оправдательный приговор, вынесенный судьей, отменен, дело направлено на новое рассмотрение; ранее судьей допускались нарушения требований процессуального и материального законодательства, свидетельствующие о пренебрежительном отношении к исполнению обязанностей судьи, нежелании повышать свой профессиональный уровень4.
Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее -- комиссии) действуют в судах различных уровней -- Верховном Суде РФ, а также в верховных судах республик, краевых, областных судах, судах городов федерального значения, судах автономной области, судах автономных округов, районных судах.
Деятельность комиссий регламентируется соответствующими положениями. Например, деятельность Комиссии Верховного Суда РФ регламентирована Положением о Комиссии Верховного Суда Российской Федерации по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.