Материал: Організаційно-структурні засади розвитку системи місцевого самоврядування м. Дніпропетровська

За часом проведення загальнодержавні референдуми можуть бути до законодавчими або після законодавчими, відповідно до проведення голосування до чи після розгляду парламентом законопроекту, що є предметом референдуму.

За формулою, тобто конструкцією питань, що виносяться на всенародне голосування, референдуми розмежовуються на прості та складні. Прості конструкції питань референдумів передбачають винесення на референдум одного конкретного питання з конкретної проблеми. Складні конструкції питань референдумів передбачають голосування з двох і більше питань. Ці питання можуть стосуватися різнопорядкових проблем, але, як правило, сукупність питань, винесених на референдум в комплексі, стосується єдиної проблеми.

Згідно із Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. [3] розрізняють всеукраїнські референдуми, референдуми Автономної Республіки Крим та місцеві (у межах адміністративно-територіальних одиниць).

Всеукраїнський референдум може призначатися Верховною Радою України або Президентом України. Так, Верховна Рада України уповноважена призначати всеукраїнський референдум щодо вирішення питань про зміну території держави. Президент України має право призначати референдум щодо законопроектів про внесення змін до розділу І-ІІІ Конституції, а також проголошує референдум з народної ініціативи.

Всеукраїнський референдум призначається Президентом з ініціативи народу за умови, що цього вимагають щонайменше 3 млн. громадян України, які мають право голосу. Крім того, для виконання цієї вимоги необхідно зібрати не менш як у двох третинах областей України (у кожній з них) щонайменше по 100 тис. підписів. Слід також звернути увагу на те, що в Україні не допускається проведення референдумів для затвердження законопроектів, що стосуються податків, бюджету та амністії.

Предметом всеукраїнського референдуму може бути:

затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції України змін і доповнень;

прийняття, зміна або скасування законів України або їх окремих положень;

прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів.

На всеукраїнський референдум можуть виноситися питання, віднесені Конституцією України до відання України, тобто виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про реалізацію права народу України на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід з них [49]. Не виносяться питання на цих референдумах, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та помилування; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров'я та безпеки громадян; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України. Конституція України не передбачає проведення всеукраїнських референдумівз міжнародно-правових питань, хоча саме перший всеукраїнський референдум 1991 р. мав своїм предметом міжнародно-правову проблематику - легімітизацію незалежності України.

Другим видом референдуму за територією проведення - місцевий референдум, який розглянемо нижче.

Третім різновидом референдумів є референдум Автономної Республіки Крим. Предметом республіканського і місцевих референдумів в автономії може бути прийняття, зміна або скасування рішень із питань, віднесених законодавством України до відання Автономної Республіки Крим [50].

Узагальнюючи теоретичні положення про всеукраїнські референдуми можна визначити три стадії всеукраїнського референдуму - підготовчу, основну та завершальну.

Кожній з цих стадій притаманні певні етапи, зміст і сутність яких визначає зміст процедури всеукраїнського референдуму.

. Підготовча стадія:

ініціювання референдуму;

інформування громадян про ініціювання референдуму;

агітація «за» або «проти» винесення визначеного питання на всеукраїнський референдум;

всенародні або парламентські обговорення.

. Основна стадія:

призначення всеукраїнського референдуму

організація референдуму та підготовка його проведення;

агітація «за» або «проти» проекту рішення, що виноситься на всеукраїнський референдум;

голосування;

встановлення результатів референдуму;

визначення та оприлюднення його рішення;

проведення повторного референдуму (факультативна стадія)

. Завершальна стадія:

виконання рішень всеукраїнського референдуму;

правова відповідальність за невиконання рішень всеукраїнського референдуму [52].

А зараз розглянемо суперечливості законодавства України стосовно проведення референдумів.

Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» також має суперечності із нормами Конституції України у наступних питаннях:

визначення предмету проведення референдуму. Так, у Конституції України [1] не зазначено в переліку причин дострокового припинення повноважень Верховної Ради України та Президента України рішення референдуму. У статті 13 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» [3] серед питань, за якими Верховна Рада України призначає проведення всеукраїнського референдуму вказані питання щодо «дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, Президента України, якщо цього вимагають не менш як три мільйони громадян України, які мають право брати участь у референдумі». Крім того, закон оперує таким поняттям, як скасування Конституції та інших законодавчих актів, а Конституція України не допускає цього;

визначення суб'єктів ініціювання проведення всеукраїнського референдуму. У Законі, з усіх питань, які можуть розглядатися на референдумі, передбачено два суб'єкта ініціювання проведення всеукраїнського референдуму: громадяни України, або народні депутати України. У Конституції - фактично один: народ України. Виключенням є призначення проведення референдуму Верховною Радою України з питань про зміну території України (стаття 73);

визначення суб'єктів призначення (проголошення) проведення всеукраїнського референдуму. У Конституції України їх передбачено два: Президент України та Верховна Рада України, а у Законі лише один - Верховна Рада України; місцеве самоврядування референдум громада

визначення різних категорій референдумів Зокрема, у Законі згадується окрема категорія референдумів дорадче опитування громадян України. У Конституції цього не вказано.

На сьогодні, за оцінками експертів та багатьох політиків перспективи проведення в Україні легітимних референдумів є досить примарними, у першу чергу, через застаріле законодавство.

Дослідивши законодавство України можна зробити висновок, що в нашій країні відсутня реальна законодавча база проведення всеукраїнського референдуму. Чинний нині закон «Про всеукраїнський та місцевий референдум» [3] був ухвалений ще в липні 1991 р. і приймався з цілком конкретною метою - для проведення в грудні 1991 року референдуму про підтвердження Акту проголошення незалежності України. Після прийняття нової Конституції України цей закон перестав відповідати існуючим в країні політичним і правовим реаліям. Чинна Конституція України інше визначає компетенцію Верховної Ради і Президента України щодо проголошення всеукраїнського референдуму та його предмет, інакшим є механізм проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Таким чином, нинішній Закон про референдуми вступає у суттєві суперчності з чинною Конституцією України та низкою інших законодавчих актів.

Не дивлячись на позитивний досвід всеукраїнського референдуму 1-го грудня 1991 р., цей інститут безпосередньої демократії став разовою історичною подією. Спроби ініціювати всеукраїнський референдум у 1992, 1993, 1996 та 1998 рр. виявилися марними.

У 2000 році був проведений референдум в тому вигляді, який запропонував президентський указ, але він абсолютно не вирішив проблем, знову ж таки, через недосконалість чинного законодавства.

Але в Україні є реальна можливість проведення референдуму щодо членства України в НАТО. ЦВК визнала дійсними близько 4,5 млн. підписів громадян за проведення референдуму про членство України в НАТО та ЄЕП.

В Україні референдум не має законодавчої сили, тобто не існує механізмів імплементації рішень загальнонаціонального референдуму. Чинний закон про референдум не передбачає такого механізму. До того ж, він не був приведений у відповідність до Конституції після внесення до неї змін. Тому референдум сьогодні - це всього лиш показник бажання народу на зразок соціологічного опитування.

Таким чином, провівши аналіз чинного законодавства України і практики його реалізації з питань референдумів, можна зробити ряд висновків:

по-перше, з необхідністю створення цілісної концепції всеукраїнського референдуму як однієї з найбільш важливих форм безпосередньої демократії в Україні;

по-друге, з потребою вдосконалення чинного законодавства про всеукраїнський референдум з метою приведення його у відповідність до положень Конституції України 1996 р.;

по-третє, з важливістю узагальнення досвіду приведення всеукраїнського референдуму з тим, щоб виявити як позитивні, так і негативні тенденції розвитку цього інституту в Україні.

.3.3 Місцевий референдум у м.Дніпропетровську

Місцеві референдуми призначають органи місцевого самоврядування з питань, що належать до їх компетенції.

Відповідно до ст. 143 Конституції України [1], громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів у межах адміністративно-територіальної одиниці.

А згідно з пунктом 12 статті 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [5] прийняття за пропозицією територіальних громад рішення щодо проведення консультативного опитування з питань, які стосуються їхніх спільних інтересів, здійснюється районними та обласними радами включно на їх пленарних засіданнях.

Місцевий референдум, як і всеукраїнський, здійснюється через проведення голосування громадян України з питань, визначених законодавством.

Предметом місцевого референдуму може бути:

прийняття, зміна, скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих Рад народних депутатів та їх виконавчих і розпорядчих органів.

На місцеві референдуми можуть виноситися питання, віднесені законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також питання дострокового припинення повноважень відповідної Ради народних депутатів та її голови.

Тільки місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об'єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах; питання про реорганізацію або ліквідацію комунальних дошкільних навчальних закладів, а також дошкільних навчальних закладів, створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними господарствами.

На місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень вищестоящих органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої Ради народних депутатів та її виконавчих і розпорядчих органів згідно ст. 6 Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” [3].

Проведення місцевих референдумів у м.Дніпропетровську закріплено Статутом територіальної громади м.Дніпропетровська (далі - Статут), прийнятого Дніпропетровською міською радою XXIII скликання 13.06.01 [25].

У ст. 15 Статуту місцевий референдум визначено формою участі членів територіальної громади в місцевому самоврядуванні.

У ст. 17 визначено наступне:

. Місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення.

. Місцевий референдум - це міський або районний у місті референдуми.

. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, законами України до відання місцевого самоврядування.

. На місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади.

. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов’язковими для виконання на відповідній території.

. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначаються законом про референдуми.

. За рішенням міського, районного в місті референдуму можуть бути достроково припинені повноваження відповідно міської ради, міського голови, районної ради відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

. Порядок фінансування підготовки і проведення місцевих референдумів визначається міською радою.

. Усі рішення, що стосуються місцевого референдуму, а також проекти рішень, які виносяться на місцевий референдум, підлягають опублікуванню в місцевих засобах масової інформації.

Розгляд питань про внесення на розгляд міської ради пропозицій про проведення місцевого референдуму та про утворення ініціативних груп всеукраїнського і місцевих референдумів передбачено ст.. 18 «Загальні збори громадян за місцем проживання» Статуту.

Міський голова забезпечує виконання рішень місцевого референдуму згідно з ст. 30 Статуту.

Прийняття рішення про проведення місцевого референдуму та прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів та виборів місцевого самоврядування та міського голови здійснюється міською радою згідно з ст. 35 Статуту.

2.4 Районні у місті ради у контексті структурних реформ систем місцевого самоврядування м. Дніпропетровська

Систему місцевого самоврядування у Дніпропетровську складають: міська рада, міський голова, виконавчий комітет міської ради, виконавчі органи міської ради, районні у місті ради та їхні виконавчі органи, органи самоорганізації населення.

Згідно з Ст. 7 Статуту територіальної громади м.Дніпропетровська [25], до адміністративно-територіального складу міста входять вісім районів: Амур-Нижньодніпровський, Бабушкінський, Жовтневий, Індустріальний, Кіровський, Красногвардійський, Ленінський, Самарський та селище Таромське.

Загальну характеристику районів міста подано у таблиці 2.1 [26].

Таблиця 2.1

Порівняння районів міста, на 01.01.2011.