3
Оценка эффективности управления территориальным развитием муниципального образования
Ключникова Т.Н.
Цель. Цель исследования - представить показатели социальной эффективности управления развитием территорий как метода оценки деятельности муниципальных органов власти
Метод или методология. Социологическое исследование с помощью экспертной оценки муниципальных служащих. Формуляры для экспертов содержали бланки для определения значимости критериев деятельности муниципальных органов власти; перечень направлений для определения приоритетов развития территорий.
Результаты. Результаты позволили выделить приоритеты в развитии территорий в суждениях экспертов. Ими стали - увеличение и оснащение городских парков культуры и отдыха, сохранение архитектурного и культурного наследия, увеличение лесопарковых зон.
Основными показателями эффективности деятельности органов муниципального управления эксперты определили - «качество жизни населения», «экономические показатели» и «доверие населения».
Ключевыми субъектами принятия решений и реализации развития территорий эксперты определили Губернатора и предпринимательское сообщество, ослабленными оказались позиции глав муниципальных образований и низкий потенциал участия жителей.
Результаты исследования отражают общероссийскую тенденцию движения к пониманию представителями власти значимости социальной эффективности как критерия оценки деятельности. Наряду с этим требует особого внимания слабость ресурсов местных органов власти и отсутствие эффективной коммуникативной среды для стимулирования активности жителей в преобразовании территорий. Материалы могут быть полезны практикам муниципальных образований и общественным организациям.
Научная новизна. Научная новизна заключается в определении продуктивности социальных показателей эффективности муниципального управления, а также в выделении факторов эффективной деятельности муниципальной деятельности и уточнении содержания социальных потребностей в развитии территорий в условиях дефицита ресурсов.
Ключевые слова: муниципальное управление, оценка эффективности деятельности, развитие территорий, социальная эффективность.
качество жизни доверие население власть
Муниципальный уровень власти является одним из основных источников, реализующих систему жизнедеятельности граждан. К предметам ведения относятся стратегические, среднесрочные и оперативные программы развития территорий, включающие в себя целевые показатели состояния различных направлений: социально-экономического, экологического, политического, культурного. Оценка эффективности деятельности муниципалитетов - сложнейшая задача в условиях многообразия территорий Российской Федерации.
В последние годы наблюдается существенное развитие нормативно-правовой базы для определения критериев эффективности деятельности муниципальных служащих. Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (в редакции 2012 г.) были определены основные инструменты для разработки методик оценки эффективности муниципалитетов. Для повышения объективности в число данных показателей внесен важный социальный показатель - п. 13 «удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления»[1]. Особенности социально-экономических условий нашей страны требует приведения этих показателей к территориальной специфике. Поэтому видится важным уточнить содержание этих показателей сегодня в условиях серьезных финансовых ограничений муниципалитетов.
Существует значительное число наработок в этой области, отражающих целевые индикаторы социально-экономического развития и обеспечивающие устойчивое эколого-безопасное развитие [2].
Социальной проблемой является сохраняющееся расхождение в определении целевых государственных приоритетов - построения государства социального благополучия «для каждого, а не для всех» и пробелов этого содержания в социальных показателях эффективности деятельности муниципальных органов власти. Программы развития территорий позволяют привести в соответствие с потребностями граждан и современными стандартами городской среды деятельность органов местного самоуправления. Показатели данных программ и направления социального прогресса в индикаторах социальной результативности позволят наиболее полно отразить эффективность муниципального управления и могут стать частью методики оценки.
В статье представлены результаты анализа значимости социальных показателей, как важнейших целевых индикаторов эффективности управления развитием территорий. Эмпирические данные были получены методом экспертного опроса муниципальных служащих г. Мценска Орловской области (апрель 2015 г. N 19). Процедура согласования суждений экспертов проводилась с помощью пакета SPSSверсии 17.0.
Целью экспертного опроса было определение продуктивности предложенных социальных показателей и структура их приоритетности в оценках экспертов. Комплексирование суждений экспертов показало высокую согласованность в оценках продуктивности социальных показателей.
Задачами настоящего исследования стали:
· выявление продуктивности социальных показателей оценки эффективности муниципального управления (в представлениях экспертов практиков - муниципальных служащих);
· соотнесение социальных показателей оценки эффективности муниципального управления со стратегией развития территорий;
· выявление социальных факторов эффективности деятельности муниципальных органов управления;
· определение перспективных социальных показателей развития территорий, как методов оценки социальной эффективности муниципального управления.
В соответствии с поставленными задачами смысловые блоки экспертной анкеты содержали: а) оценку значимости показателей эффективности социальных показателей; б) отношение к социальным показателям в программах развития территорий; в) выявление социальных факторов эффективной деятельности муниципальных органов власти; г) уточнение социальных показателей эффективности муниципального управления в соответствии с целевыми индикаторами построения государства социального благополучия.
В настоящем социологическом исследовании сделана попытка уточнить отношение к существующим на сегодня критериям оценки эффективности муниципальных служащих. Методом анализа продуктивности существующих критериев был определен экспертный метод. В конкретных социологических исследованиях экспертный метод применяется для обогащения представлений о сложных объектах управления. Эксперты - высококвалифицированные практики привлекаются для наращивания представлений о предмете исследования, что повышает качество научной новизны. Экспертный метод был определен, как наиболее соответствующий в изучении важных сторон при оценке деятельности муниципальных органов власти, а также в раскрытии значимости направлений развития территорий, как важных социальных показателей.
Развитие показателей эффективности муниципалитетов динамичный инструмент, предполагающий уточнение в соответствии потребностями жителей данной территории. Наиболее важными направлениями видится стратегическое укрепление экономической базы и обновление социальных показателей развития территорий. Оно формируется из меняющихся потребностей жителей города в стандартах качества городской среды.
В социологии под социальными показателями принято понимать совокупность индексов, отражающих уровень условий жизни: занятость населения, уровень доходов, наличие приемлемых жилищных условий, рекреационной инфраструктуры, экологический статус, качественные социальные услуги (доступность и качество медицинских и образовательных), гражданские и правовые свободы. В условиях информатизации сегодня возникли потребности в высокоскоростных и доступных услугах коммуникаций.
Современные индикаторы отражают также и степень гражданского участия в деятельности органов местного самоуправления. Органы управления стремятся использовать все ресурсы, чтобы получить кредит доверия жителей в форме оценки качества предоставляемых услуг.
Социальный показатель - «удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления» содержит динамичные компоненты, поскольку потребностями жителей меняются, уровень удовлетворенности предоставляемыми муниципальными услугами является ситуационным. Он также связан с уровнем индекса децильности (соотнесения минимума и максимума доходов в пропорциях, не превышающих 10-кратного), открытостью и прозрачностью власти, низким уровнем коррупции, ростом экономических показателей и политической стабильностью, дающей уверенность в завтрашнем дне.
На социальные показатели влияют объективные условия, то есть не зависящие от институтов власти - геоклиматические, ресурсные, демографические, этнокультурные составляющие и контекстные, связанные с организационными, политическими особенностями.
Развитие территорий - направление деятельности и важнейший показатель эффективности муниципальной власти. Оно отражает стратегию социально-экономического прогресса. Сложившиеся практики муниципального управления сегодня активно обогащаются опытом формирования концепций и программ развития территорий. Такой подход позволяет применить принцип контекстности, то есть учесть специфику экономических, социально-демографических и культурных ресурсов субъекта. В рыночной экономике базой развития территорий является стратегия на повышение инвестиционной привлекательности субъекта или территории, поддержка и стимулирование предпринимательской деятельности.
Первой задачей настоящего исследования стало выявление продуктивности в оценках муниципальных служащих социальных показателей своей деятельности. Сегодня это особенно актуальная проблема, поскольку условия дефицита ресурсов, в первую очередь, финансовых; отсутствие опыта или специальных знаний рыночной формы хозяйствования; существенного износа фондов ЖКХ; транспортных парков и многие другие особенности вынуждают вести точечное устранение проблем. Основная нагрузка в муниципалитетах ложится на решение ситуационных задач. Социальные цели стратегического развития ускользают. Поэтому так важны программы стратегического развития территорий, позволяющие системно обеспечивать экономический рост. Социальные показатели - отражают ценностную структуру приоритетов муниципальных служащих в своей деятельности. Это позволяет обогащать инструментальную сторону профессионалов, удерживая в фокусе значимость интересов всех категорий граждан.
Это трудная задача в условиях многообразия наших территорий, уникальности культуры многонациональной страны в отдельных ее уголках. Поэтому определение внутренних представлений опытных практиков является направлением, в котором нужно двигаться на пути к поиску объективных показателей труда муниципальных служащих.
Традиционные подходы оценки экономической эффективности по оценкам исследователей отражают угрозу перекоса. Особую важность эта проблема приобрела в условиях бюджетной реформы от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [3].
В данном исследовании в показатели оценки были заложены следующие стороны результатов деятельности муниципальных служащих: «экономические», «выполнение регламентов работы», «индекс доверия населения», «качество жизни населения». Показатели - «доверие институтам власти» (местным) и «качество жизни населения» позволяют судить о социальной направленности муниципальной деятельности. Экспертам было предложено выразить свое отношение к применяемым сегодня показателям эффективности муниципального управления. ( Вопрос анкеты : «Сегодня активно разрабатываются показатели эффективности деятельности органов муниципального управления. Будут ли, по Вашему мнению, следующие критерии отражать эффективность? а) выполнение регламентов работы; б) индекс доверия граждан; в) рост экономических показателей; г) показатели качества жизни населения». Респондентам было предложено в табличной форме оценить степень точности каждого из показателей - «абсолютно не отражает» , «не всегда отражают», «наиболее точно отражают»).
Эксперты определили степень продуктивности показателей эффективности муниципального управления. «Наиболее точно отражающие» показатели выстроились в следующем порядке - а) показатели качества жизни населения; б) рост экономических показателей; в) индекс доверия населения. Несомненно, что данные о приоритетах могут разниться в разных экономических условиях субъектов Российской Федерации. Важность полученных данных в высокой степени согласованности суждений экспертов по показателю «индекс доверия». Ни один из респондентов не отнес его к низкой степени значимости.
Полученные результаты отражают важную тенденцию перехода в формировании показателей деятельности органов муниципального управления от экономической ориентации к социальной результативности. Результаты ответов дают основания для оптимизма, связанного с переходом к новому управленческому мышлению, - обращенному к обществу. Наметились две тенденции этого процесса. Первой особенностью оценок экспертов показателей эффективности оказалась высокая согласованность суждений. Вторая особенность - «регламенты работы», их соблюдение - вообще не вошли в критерии оценки деятельности муниципальных служащих. Это удивительно, ведь еще 5-7 лет назад, тотальное большинство экспертов (в проведенном автором исследовании в 2009 г.) выделяли лишь два показателя - «регламенты работы» и «экономические показатели» [4]. Можно свидетельствовать о переходе на новую парадигму взаимодействия государства и общества - горизонтальную. Она предполагает основную служебную ценность государственных и муниципальных служащих - служение обществу, нации, государству. Исследования показывают, что отзывчивость власти к потребностям жителей стимулирует общественную активность и удерживает ее в конструктивном русле [5].