Астраханский государственный университет, г. Астрахань
Академия управления Министерства внутренних дел России, г. Москва
Общественный контроль в сфере государственных закупок современной России: ретроспективный анализ
Буримов Р.Ю.
Ибрагимов О.А.
Аннотация
общественный контроль государственный закупка
Цель. Проанализировать предпосылки и условия создания института общественного контроля в сфере государственных закупок.
Процедура и методы. В работе использованы исторический, формально-юридический и сравнительно-правовой методы исследования.
Результаты. Авторами определены основные этапы формирования института общественного контроля системы государственного заказа современной России с 1991 г. по настоящее время. Доказано, что общественный контроль государственных закупок - результат становления конкурентного экономического пространства системы государственного заказа. Анализ федерального законодательства позволил установить, что до 2005 г. не существовало механизмов контроля государственных закупок. Принятие законодательства о размещении заказа ознаменовало создание института ведомственного контроля государственных закупок. Введение в действие федерального контрактного законодательства расширило возможность осуществления контрольных функций государственного заказа со стороны общества.
Теоретическая и/или практическая значимость. В работе систематизированы законодательные акты в сфере государственных закупок, что будет способствовать дальнейшему изучению истории развития института общественного контроля государственного заказа. Ключевые слова: общественный контроль, государственные закупки, контрактная система, конкуренция, рыночный механизм
Public control in public procurement of modern Russia: retrospective analysis
R. Burimov, O. Ibragimov
Astrakhan State University, Astrakhan
Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Moscow, 125993
Abstract
Aim. To analyze the prerequisites and conditions for creating the institution of public control in the field of public procurement.
Methodology. The research uses the historical, formal-legal and comparative-legal methods. Results. The authors defined the main stages of the formation of the institute of public control in the state procurement system of modern Russia from 1991 up to the present. It has been proved that public control of public procurement is the result of the formation of a competitive economic space of the state order system. The analysis of federal legislation made it possible to state that until 2005 there were no mechanisms for controlling public procurement. The adoption of the legislation on placement of orders marked the creation of an institution of departmental control in public procurement. The introduction of federal contract legislation has expanded the possibility of exercising the control functions in state procurement by the society.
Research implications. The work systematized legislative acts in the field of public procurement, which will contribute to go on with studying the history of the development of the institution of state orders public control.
Keywords: public control, government procurement, contract system, competition, market mechanism
Введение
Переход от плановой к рыночной экономике кардинально изменил методику проведения закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд и фактически стал истоком формирования новой концепции государственных закупок в России [2].
На заре формирования рыночного механизма проведения государственных закупок принято значительное количество нормативных актов, определяющих исторический порядок формирования действующей контрактной системы Ретроспективный анализ данных нормативных актов позволит определить предпосылки и условия формирования института общественного контроля государственных закупок.
Этапы формирования института общественного контроля государственных закупок
Рассмотрим 3 основных этапа становления института общественного контроля:
I. 1991-1999 гг.: создание экономико-правовых основ функционирования системы государственных закупок в России
В 1991 г. принят Закон РСФСР № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1, который определил основные направления предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Указ Президента РФ № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» Указ Президента РСФСР от 15 .10.1991 № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. 24 октября. и Постановление Правительства № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства в 1992 году» Постановление Совмина РСФСР от 23.10.1991 № 558 (ред. от 29.10.1992) «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году» (вместе с Порядком материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году) // СПС КонсультантПлюс; [сайт]. URL: http://www. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=28977&fld=134&dst=1000000001,0& rnd=0.9754194974882218#06398517274043758 (дата обращения: 06.10.2020). определили договорную основу хозяйственных связей по поставкам продукции и товаров (работ, услуг).
Одним из первых нормативных правовых актов, закрепляющих правовые и экономические принципы государственных закупок стал Закон № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» Закон Российской Федерации от 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ) // Российская газета. 1992 30 июня., который установил правовую основу взаимоотношений государственного заказчика и поставщика продукции для государственных нужд в форме государственного контракта Проведение конкурсного отбора поставщиков продукции - принципиально новый подход к организации существовавшей плановой системы госзакупок.
Ввиду отсутствия в законодательном акте правового регулирования конкурсного отбора поставщиков не было необходимости введения системы как ведомственного, так и общественного контроля государственных закупок Для создания условий реализации Закона № 2859-1 позднее были изданы Указ Президента РФ № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» и Постановление Правительства № 565 «О Реализации Указа Президента Российской Федерации «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» Данные нормативно-правовые акты конкретизировали отдельные правовые положения механизма осуществления госзакупок. Государственные закупки, за исключением военной продукции и продукции специального назначения, должны были осуществляться на основе конкурсного отбора подрядчиков (поставщиков), принимающих на себя в соответствии с государственными контрактами обязательства.
Реализация механизма государственных закупок товаров по рыночным ценам и конкурсный отбор поставщиков явились истоками зарождения правового закрепления принципа обеспечения конкуренции действующей в России контрактной системы. При содействии Министерства финансов, Министерства торговли и материальных ресурсов и Государственного комитета по управлению государственным имуществом были созданы акционерные общества «Росконтракт» и «Росхлебопродукт» для участия в осуществлении государственных закупок товаров общепромышленного применения и народного потребления, а также зерна, хлебопродуктов и продуктов зернопереработки, их производства и хранения.
Федеральный закон № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Российская газета. 1994. 21 декабря. был принят взамен утратившему силу Закону № 2859-1 и определил общие правовые и экономические принципы и порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности. Механизмы осуществления ведомственного и общественного контроля за процедурой проведения государственных закупок в законодательном акте отсутствуют.
В 1997 г. вступил в действие Указ Президента РФ № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» Указ Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. 14 апреля., в котором установлены обязательное публичное размещение государственных заказов на конкурсной основе и проведение квалификационного отбора поставщиков Важным недостатком данного нормативного акта является отсутствие правовых положений о контроле за процедурами государственных закупок Учёные отмечают, что за период действия указа некоторые механизмы закупок начали функционировать, но с учётом отечественной институциональной специфики, детерминирующей значительную долю теневых отношений при размещении государственных заказов, девальвировали принцип конкуренции [3, с . 36]. Например, М.А. Кузнецов [4] акцентировал внимание на том, что нормативная правовая база, регулирующая государственные закупки, состояла из огромного числа несистематизированных законодательных актов Данные нормативные правовые акты в силу неопределённости и неточности отдельных правовых положений позволяли заказчикам применять их в действии с учётом личной заинтересованности, что привело к формированию устойчивых теневых механизмов торгов . Система теневых торгов диссонировала экономико-правовые механизмы легальных госзакупок, что послужило торможению совершенствования законодательства в этой сфере, в т ч правовых норм, касающихся осуществления контрольных функций как со стороны государственных органов, так и со стороны общественных организаций.
II. 1999-2014 гг.: формирование механизмов контрольной деятельности в сфере государственных закупок.
В 1999 г. вступил в силу Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (утратил силу с 01.01.2006 в связи с принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ) // Российская газета. 1999. 13 мая., нормативные положения которого впервые закрепили порядок осуществления ведомственного контроля за проведением госзакупок. Ст. 4 нормативного акта устанавливает контроль за проведением конкурсов со стороны уполномоченного федерального органа исполнительной власти - Министерства экономического развития и торговли РФ. Согласно ст. 3 Постановления Правительства № 443 «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации» Постановление Правительства Российской Федерации от 27.08.2004 № 443 (ред. от 20 05 2005) «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации» (утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 437) // Собрание законодательства Российской Федерации 2004 6 сентября. контрольная деятельность за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координацию их проведения должна осуществляться Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. В 2005 г. вступил в действие Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу с 01.01.2014 в связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ). (Закон о размещении заказов), кардинально изменивший процедуры осуществления государственных закупок Нормативный акт послужил предпосылкой создания единого экономического пространства в сфере государственного заказа: в 2011 г. введён в действие официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок ('^№шгакиркі. gov.ru), законодательно закреплены новые конкурентные способы размещения заказов, значительно расширен спектр действия системы обеспечения защиты прав и законных интересов участников размещения заказов и т. п.
В то же время в законодательный акт в период его действия 39 раз вносились изменения, также был принят ряд подзаконных нормативных актов. По мнению многих учёных, данные факторы негативно повлияли на правоприменительную практику, усложнили работу контрольных органов, вводили в заблуждение поставщиков Возникла необходимость в разработке принципиально нового нормативного акта, поскольку решение существующих проблем процедур проведения государственных закупок путём внесений изменений в действующий закон не представлялось возможным [5, с. 34].
Принятием Закона о размещении заказов впервые в России основан институт ведомственного контроля государственных закупок Ст. 17 нормативного акта устанавливала, что контроль за размещением заказов осуществляется путём проведения плановых и внеплановых проверок Проверки должны проводиться органами соответствующего уровня власти Внеплановые проверки в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика могли быть инициированы только участниками размещения заказа.
Таким образом, на данном этапе сформировалась конкурентная система размещения государственного заказа, контроль за функционированием которой осуществлялся уполномоченными органами власти
III. 2014 г. - настоящее время: создание института общественного контроля в сфере государственных закупок.
Ведомственный контроль за государственными закупками не предусматривает участие граждан в контрольной деятельности, несмотря на то, что государственный заказ призван удовлетворять именно общественные потребности. Общественный контроль в большей степени объективен и независим, т. к. в нём могут принимать участие все заинтересованные граждане.
В рамках развития системы государственного заказа законодателем принят Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 04.04.2020, с изм. от 09.04.2020) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2013. 5 апреля. (Закон о контрактной системе), положивший начало новому направлению в развитии системы государственных закупок - федеральной контрактной системе. Реализацию принципов открытости, ответственности за результативность закупок и их эффективности контрактной системы сложно представить без участия в ней граждан, в т ч посредством осуществления деятельности по общественному контролю.