Как отмечает И.М. Попова, для сложной структуры принятия решений в ЕС создание специализированных эффективных институтов является значимым фактором успеха реализации политики цифровизации [Попова И.М., 2021: 259-260]. В отношении оценки роли этих органов можно согласиться с И.М. Поповой, однако не совсем понятно, в чем заключается «сложность» процедуры принятия решений в ЕС.
Если обратиться к Программе цифровой Европы, принятой в апреле 2021 г., то меры по усовершенствованию правового регулирования в сфере телекоммуникаций в рамках внутреннего рынка можно отнести к пятой специальной цели: «Развертывание и оптимальное использование цифровых возможностей и функциональной совместимости (интероперабельности -- авт.)». В Программе отмечается, что для сильной цифровой экономики Европы необходимо надлежащее применение механизма «Фонда объединения
Европы Возможно, правильнее перевести «Connecting Europe Facility» (CEF) как механизм, объединяющий или соединяющий Европу, но поскольку по сути речь идет о фонде, то уже устоялось такое название.» (далее -- ФОЕ), учрежденного регламентом Парламента и Совета в 2014 г. Regulation (EU) No 1316/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2013 establishing the Connecting Europe Facility, amending Regulation (EU) No 913/2010 and repealing Regulations (EC) No 680/2007 and (EC) No 67/2010 // OJ L 348, 20.12.2013, p. 129-171., а также имплементация Европейского кодекса электронных коммуникаций (Директива 2018/1972). В июле 2021 г. принят новый Регламент, отменяющий и тот, о котором говорится в этой Программе, и Регламент 2021/1153 о создании Фонда объединения Европы Regulation (EU) 2021/1153 of the European Parliament and of the Council of 7 July 2021 establishing the Connecting Europe Facility and repealing Regulations (EU) No 1316/2013 and (EU) No 283/2014 // OJ L 249, 14.7.2021, p. 38-81.. Очевидно, что в этом прослеживается последовательность политики институтов ЕС. Общие цели ФОЕ, в частности, состоят в том, чтобы построить, развивать, модернизировать и завершить трансъевропейские сети в сфере транспорта, энергетики и в цифровом секторе, а также обеспечить доступ к внутреннему рынку и развитие интеграции с акцентом на упрощение синергии между соответствующими секторами.
Генеральный директорат по интернет-коммуникациям, контенту и технологиям регулярно проводит опрос граждан ЕС в сфере электронных коммуникаций. На июнь 2021 г. все еще оставались существенные различия в рамках всего ЕС в отношении доступа к Интернету и использования приложений и услуг Например, в большинстве государств-членов как минимум три четвертых респондентов имеют доступ в интернет, а в таких странах как Румыния, Болгария и Италия -- менее двух третей. Однако существуют большие различия, когда речь идет про электронные коммуникации между государствами-членами (сообщения по Интернету, звонки по интернет-приложениям, смс, звонки по стационарным телефонам).
Special Eurobarometer 510. Report. E-Communications in the Single market. European Commission. June 2021. Available at: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/7e0981d4-da16-11eb-895a-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-259942445 (дата обращения: 22.06.2022).
Очевидно, что сделано немало из запланированного в Стратегии, однако все цели еще не достигнуты. Так, в Ежегодном отчете по функционированию внутреннего рынка, опубликованном в мае 2021 г. Commission staff working document. Annual Single Market Report 2021. Accompanying the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions «Updating the 2020 New Industrial Strategy: Building a stronger Single Market for Europe's recovery». Brussels, 05.05.2021. SWD/2021/351 final., отмечаются основные препятствия на пути реализации внутреннего рынка, среди которых неэффективность развертывания сетей электронных коммуникаций. Основными причинами подобной ситуации выступают юридические и административные трудности (высокие сборы, обременительный процесс получения разрешений, проблемы с доступом к физической инфраструктуре, отсутствие информации об инфраструктуре и т.д.). Комиссия обращает внимание на то, что за последние годы был выдвинут или пересмотрен значительный свод правовых актов (в сфере электронных коммуникаций, защиты данных, кибербезопасности). Там, где были выявлены пробелы в правовом регулировании, Комиссия внесла соответствующие предложения или находится в процессе их внесения.
Аудиовизуальные медиа-услуги
Меры по обеспечению благоприятных условий для развития цифровых сетей и услуг включают согласно Стратегии также меры в области регулирования аудиовизуальных медиа-услуг. Аудиовизуальные медиа-услуги являются цифровыми услугами, под которыми понимаются услуги, обычно оказываемые за вознаграждение, на расстоянии, при помощи электронных средств и по индивидуальному запросу получателя услуг Directive (EU) 2015/1535 of the European Parliament and of the Council of 9 September 2015 laying down a procedure for the provision of information in the field of technical regulations and of rules on Information Society services // OJ L 241, 17.9.2015, p. 1-15; Directive 2000/31/EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2000 on certain legal aspects of information society services, in particular electronic commerce, in the Internal Market (`Directive on electronic commerce') // OJ L 178, 17.7.2000, p. 1-16..
В сфере аудиовизуальных медиа-услуг по сравнению с многими иными рекомендуемыми Комиссией направлениями деятельности не предложено никаких радикальных действий, а лишь подчеркнута необходимость пересмотра правовых актов с учетом технического прогресса, поскольку аудиовизуальная сфера характеризуется чрезвычайно быстрыми изменениями, в том числе в связи с появлением новых технологий распространения контента и бизнес-моделей. Например, иногда новые участники («игроки») медиарынка оказываются не охваченными юрисдикцией ЕС или новый тип услуг не подпадает под закрепленное определение аудиовизуальных медиа-услуг. Подобные случаи вызывают вопросы о защите прав зрителей, в частности несовершеннолетних, а также об уровне нормативного бремени для традиционных и новых услуг.
Говоря о необходимости постоянного совершенствования правовых актов ЕС, Комиссия имеет в виду в том числе Директиву 2010/13 о координации некоторых, законодательных, регламентарных и административных положений государств-членов, касающихся аудиовизуальных медиа-услуг (далее -- Директива об аудиовизуальных медиа-услугах) Directive 2010/13/EU of the European Parliament and of the Council of 10 March 2010 on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the provision of audiovisual media services (Audiovisual Media Services Directive) // OJ L 95, 15.4.2010, p. 1-24.. Эта Директива -- акт минимальной гармонизации в отношении некоторых аспектов национальных законодательств в сфере аудиовизуальных медиа-услуг с целью облегчения их движения на внутреннем рынке на основе принципа страны происхождения. Директива закрепляет минимальные стандарты, которые должны учитывать государства-члены, при регулировании таких сфер, как реклама, защита прав несовершеннолетних и продвижение европейских аудиовизуальных произведений «European works» (англ.) «reuvres europeennes» (фр.).. Каждое государство-член должно гарантировать, что все аудиовизуальные медиа-услуги, предлагаемые поставщиками, находящимися под его юрисдикцией, соответствуют нормам, применимым к аудиовизуальным медиа-услугам, предназначенным для населения в этом государстве-члене.
Принцип страны происхождения часто рассматривается как синоним принципа взаимного признания; к условиям его применения существуют разные подходы [Craig P., de Burca G., 2008: 836]; [Nikolaidis K., Schmidt S., 2007: 717-734]. В соответствии с принципом взаимного признания для обеспечения, например, свободы движения товаров или свободы услуг не требуется гармонизация национального законодательства государств-членов Communication de la Commission «La reconnaissance mutuelle dans le cadre du suivi du plan d'action pour le marche interieur» [COM(1999) 299 final -- Non publie au Journal officiel].. Объектом принципа выступают национальные нормы государств-членов. Так, например, услуга, законно оказываемая в одном государстве-члене, не может быть запрещена в другом государстве-члене и ей должен быть обеспечен доступ на рынок другого государства-члена. Государство-член не должно применять дискриминационных мер в отношении данных услуг на основании их происхождения.
Недостатком принципа страны происхождения является обязанность государств допускать на рынок услуги даже более низкого качества, чем разрешенные на территории данного государства. Естественно, это возможно при условии, что услуги отвечают требованиям государства происхождения и не подпадают под исключения. Таким образом, государство с более высокими стандартами не может ограничить доступ к своему рынку услуг из другого государства-члена, в котором предусмотрены более низкие стандарты (однако Директива предусматривает определенные исключения). Ю.М. Юмашев, отмечая эту теневую сторону принципа страны происхождения, которую еще называют «race to the bottom» («скатывание вниз»), обращает внимание на то, он, несмотря на это стал существенным шагом вперед на пути ускорения интеграционных процессов [Юмашев Ю.М., 2015: 83]. Комиссия этот принцип называет краеугольным камнем правового регулирования медиауслуг.
Комиссия в Стратегии предлагала оценивать положения Директивы об аудиовизуальных медиа-услугах с точки зрения как адекватного регулирования стремительного развития аудиовизуальной сферы, так и эффективности в достижении закрепленных в ней целей. Также Комиссии внушали опасения, в частности, процедуры применения исключений из принципа страны происхождения для принятия мер, связанных с государственной политикой по предотвращению, расследованию, выявлению и преследованию преступлений, включая действия по защите несовершеннолетних и борьбу с любым подстрекательством к ненависти по признаку расы, пола, религии или национальности, а также с посягательствами на человеческое достоинство в отношении отдельных лиц. Переоценке должны периодически подвергаться нормы Директивы, связанные со свободой информации с целью обеспечения полного уважения свободы и плюрализма средств массовой информации. В этом контексте оценка должна быть посвящена независимости регулирующих органов, как и доступности информации, представляющей общественный интерес.
Во исполнение Стратегии в 2018 г. принята Директива 2018/1808, которая внесла изменения в Директиву об аудиовизуальных медиа-услугах с учетом эволюции реалий рынка Directive (UE) 2018/1808 du Parlement europeen et du Conseil du 14 novembre 2018 modifiant la directive 2010/13/UE visant a la coordination de certaines dispositions legislatives, reglementaires et administratives des Etats membres relatives a la fourniture de services de medias audiovisuels (directive «Services de medias audiovisuels»), compte tenu de levolution des realites du marche // JO L 303 du 28.11.2018, p. 69-92.. В частности, изменения коснулись определений следующих терминов: аудиовизуальные медиа-услуги, программа, аудиовизуальные коммерческие коммуникации, спонсорство, размещение продукта. Определения таких терминов, как услуга по предоставлению платформы для совместного использования видеозаписей Video-sharing platform service (англ.)., поставщик услуги по предоставлению платформы для совместного использования видеозаписей, созданное пользователем видео, редакционное решение были исключены из текста Директивы.
В Директиве 2018/1808 оговаривается, что необходимые меры защиты несовершеннолетних, применимые к услугам в сфере телевещания, должны применяться и к аудиовизуальным медиа-услугам, оказываемым по запросу (т.е. нелинейным аудиовизуальным медиа-услугам) On-demand audiovisual media services (англ.)., под которыми понимаются аудиовизуальные медиа-услуги, оказываемые поставщиком медиауслуг для просмотра программ в момент, выбранный пользователем, и по его индивидуальному запросу на основе каталога программ, выбранных поставщиком медиа-услуг. Это должно повысить уровень защиты.
Минимальная гармонизация позволяет государствам-членам обеспечивать более высокий уровень защиты контента, который может ухудшить физическое, умственное или моральное развитие несовершеннолетних. Подобный вредоносный контент, не обязательно связанный с преступлением, должен быть объектом строжайших мер, среди которых -- шифрование и родительский контроль. Государства-члены вправе, в свою очередь, принимать более строгие меры. Регламент 2016/679 Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation) // OJ L 119, 4.5.2016, p. 1-88. признает, что ребенок заслуживает особой защиты при процессе обработки его персональных данных. Создание механизмов защиты детей поставщиками медиа-услуг неизбежно приводит к обработке персональных данных несовершеннолетних.
Директива 2010/13 распространила определенные аудиовизуальные правила на платформы для обмена видео и аудиовизуальный контент, размещаемый в определенных социальных сетях. С целью защиты несовершеннолетних от вредоносного контента и всех граждан от подстрекательства к ненависти, насилию и терроризму, эти услуги должны подпадать под действие Директивы 2010/13 в той мере, в какой они соответствуют определению услуги платформ по размещению видео.
В текст Директивы 2010/13 включено положение о том, что Комиссия должна на основе сообщаемой государствами-членами информации и данных независимого исследования направлять отчет Европейскому парламенту и Совету о применении некоторых норм Речь о нормах п. 1 и 2 ст. 13. Например, согласно п.1 ст. 13 Директивы 2010/13 государства-члены должны следить за тем, чтобы поставщики аудиовизуальных медиа-услуг предоставляемых по запросу, находящиеся под их юрисдикцией, обеспечат не менее 30% доли европейских произведений в своих каталогах и известность этих произведений. В 2020 г. Комиссия опубликовала два сообщения о руководящих принципах: одно для платформ обмена видео, которые помогут государствам-членам применять новые правила (разъясняют в какой степени новые правила будут распространяться на участников социальных сетей), а другое о расчете доли европейских произведений в каталогах видео по запросу и об определении исключений для низкой аудитории и низкого оборота.. В преамбуле Директивы 2018/1808 отмечается, что с целью упрощения имплементации Директивы 2010/13 создается Контактный комитет Согласно ст. 29 Директивы 2010/13 Контактный комитет создается под эгидой Комиссии и состоит из представителей компетентных властей государств-членов., и с ним следует регулярно консультироваться по любым практическим проблемам, возникающим в связи с ее применением. Работа Контактного комитета не должна ограничиваться существующими вопросами аудиовизуальной политики, но также должна охватывать соответствующие изменения, возникающие в этом секторе.