Для совершенствования правового регулирования внутреннего рынка необходимо постоянное его эволюционирование путем распространения интеграции в том числе на различные сферы цифровой деятельности. Так, технологический прогресс служит одной из причин обновления правового регулирования. В качестве примера можно привести включение единого цифрового рынка в политику внутреннего рынка ЕС для реагирования на подобные вызовы.
В 2015 г. Комиссия приняла Стратегию, что являлось ключевым приоритетом как для Комиссии, так и для европейского совета и Парламента и обозначено в Ежегодном обзоре роста за 2015 г. Н.С. Ревенко обосновывает целесообразность принятия Стратегии тем, что «мировая экономика быстро становится цифровой, а информационно-коммуникационные технологии уже являются основой для инноваций и современных экономических систем, меняя методы работы и людей, и компаний» [Ревенко Н.С., 2016: 7]. В 2017 г. Комиссия опубликовала Среднесрочный обзор Communication from the Commission on the Mid-Term Review on the implementation of the Digital Single Market Strategy. A Connected Digital Single Market for All. {SWD(2017) 155 final} Brussels, 10.5.2017 COM(2017) 228 final. об исполнении Стратегии для единого цифрового рынка. Высказывается точка зрения, что Стратегия затрагивает множество различных областей политики с довольно расплывчатыми и поверхностными предложениями Mette M. The European Digital Single Market Strategy and Related Copyright Law Implications: The Status Que. Available at: https://www.whitecase.com/publications/article/european-digital-single-market-strategy-and-related-copyright-law-implications (дата обращения: 27.12.2020). Однако с такой позицией можно согласиться только частично. Стратегия направлена на устранение препятствий в рамках единого цифрового (электронного) рынка, которые лишают граждан ЕС возможности пользоваться преимуществами от выбора товаров и услуг, а предприятия в Интернет-сфере -- возможности в полной мере участвовать в будущем развитии сектора цифровых технологий. И.М. Попова отмечает, что Стратегия действовала до 2020 г. и ее приоритетом было устранение сохранявшихся барьеров в цифровой среде и обеспечение развития по-настоящему единого цифрового пространства как фактически еще одного пространства свобод в ЕС. Новая Стратегия, принятая в феврале 2020 г., ставит амбициозные цели большей независимости ЕС, лидерства в регуляторной среде и в некоторых передовых технологиях [Попова И.М., 2021: 257]. Однако документ, на который она ссылается, официально не носит название стратегии, это упомянутое выше Сообщение «Формирование цифрового будущего Европы».
Нельзя не остановится на ключевой терминологии. Естественно, к ней относится понятие единого цифрового рынка Определение внутреннего рынка дается в п. 2 ст. 26 ДФЕС: «Внутренний рынок охватывает пространство без внутренних границ, в котором согласно положениям Договоров обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов»., закрепленное в Стратегии: «Рынок, в котором обеспечивается свободное передвижение товаров, людей, услуг и капитала, и где граждане, физические и юридические лица могут беспрепятственно получать доступ и осуществлять онлайн-операции в условиях добросовестной конкуренции, а также с высоким уровнем защиты прав потребителей и персональных данных, независимо от их национальности или места жительства». Проанализировав текст Стратегии, выделим предметы регулирования: это электронная торговля, цифровые сети и информационные услуги, а также цифровая экономика. Конечно, не следует забывать как о рекомендательном характере данного документа, так и об особой значимости актов, принимаемых Комиссией. Полезно проследить, какова значимость именно этой Стратегии для повышения эффективности правового регулирования единого цифрового рынка.
Стратегия предусматривала принятие ряда ключевых действий для создания единого цифрового рынка в рамках трех опор: онлайн-доступ к товарам и услугам в рамках всего ЕС; условия для развития цифровых сетей и услуг и цифровая экономика и общество. Тут же приходит на ум ассоциация с тремя опорами Конечно, можно говорить не об опорах, а направлениях деятельности, но в рамках каждого такого направления есть еще более мелкие направления. В связи с этим удобнее использовать разные термины для обозначения более широких и более узких направлений деятельности ЕС по созданию единого цифрового рынка. ЕС по Маастрихтскому договору 1992 г. (о Европейском союзе) Treaty on European Union // OJ C 191, 29.7.1992, p. 1-112..
Для обеспечения благоприятных (необходимых и равных) условий в целях развития цифровых сетей и услуг (вторая опора) предлагалось принять целый ряд мер в следующих сферах: единый рынок телекоммуникаций, аудиовизуальные медиа-услуги, защита персональных данных, кибербезопасность и борьба с киберпреступлением, онлайн-платформы и ответственность онлайн-посредников Для упорядочения материала в статье использована классификация мер, разработанная Комиссией и содержащаяся в Стратегии Единого цифрового рынка, хотя исследование не ограничивается периодом с 2015 по 2020 год, а охватывает также последующий период.. Данная статья посвящена первым двум направлениям этой опоры: это единый рынок телекоммуникаций и аудиовизуальные медиа-услуги.
2. Условия развития цифровых сетей и услуг
2.1 Единый рынок телекоммуникаций
Меры по обеспечению благоприятных условий для развития цифровых сетей и услуг включают, согласно Стратегии, усовершенствование правового регулирования в сфере телекоммуникаций в рамках внутреннего рынка. В 2015 году телекоммуникационные рынки преимущественно были национальными, региональными или локальными, следствием чего выступали разные условия спроса и предложения. В свете подобных событий Комиссия обращала внимание на существенные различия в правовом регулировании данного рынка в рамках всего ЕС, которые не могут быть оправданы национальными обстоятельствами и, в свою очередь, препятствуют дальнейшему развитию инвестиционной деятельности и появлению инновационного бизнеса на уровне ЕС. Интересно сослаться на мнение А.А. Шишлова (высказанное в 2011 г.), согласно которому положительный опыт телекоммуникационных реформ стран-членов ЕС был использован на уровне Союза, что, в свою очередь, позволило создать единый рынок телекоммуникационных услуг ЕС [Шишлов А.А., 2011: 8]. Действовавшее в 2015 г. правовое регулирование электронных коммуникаций Для упорядочивания материала в статье использована классификацию мер, разработанную Комиссией и представленную в Стратегии Единого цифрового рынка, хотя исследование не ограничивается периодом 2015--2020 годов, а охватывает и последующий период. Parliament and of the Council of 7 March 2002 on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive) // OJL 108, 24.4.2002, p. 33; Directive 2002/22/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services (Universal Service Directive) // OJL 108, 24.4.2002, p. 51; Directive 2002/58/EC of the European Parliament and of the Council of 12 July 2002 concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector (Directive on privacy and electronic communications) // OJ L 201, 31.7.2002, p. 37; Regulation (EU) No 531/2012 of the European Parliament and of the Council of 13 June 2012 on roaming on public mobile communications networks within the Union // OJ L 172, 30.6.2012, p. 10; Directive 2009/136/EC of the European Parliament and of the Council of 25 November 2009 amending Directive 2002/22/EC on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services, Directive 2002/58/EC concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector and Regulation (EC) No 2006/2004 on cooperation between national authorities responsible for the enforcement of consumer protection laws // OJ L 337, 18.12.2009, p. 11-36; Directive 2009/140/EC of the European Parliament and of the Council of 25 November 2009 amending Directives 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services, 2002/19/EC on access to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities, and 2002/20/EC on the authorisation of electronic communications networks and services // OJ L 337, 18.12.2009, p. 37-69; Regulation (EC) No 1211/2009 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2009 establishing the Body of European Regulators for Electronic Communications (BEREC) and the Office // OJ L 337, 18.12.2009, p. 1-10. характеризовалось успешной либерализацией прежде монополизированных национальных рынков и сокращением препятствий для эффективной конкуренции, а также созданием общих принципов, действующих на территории всего ЕС. Важно то, что основные положения экономического регулирования были основаны на результатах анализа рынка, проведенного национальными властями. Комиссия отмечала, что, несмотря на возможное существование общего консенсуса в отношении необходимости (при определенных обстоятельствах) регулирования доступа к широкополосным сетям, могут значительно различаться средства регулирования, выбранные национальными властями для исправления конкретных рыночных сбоев и выявленных проблем в области конкуренции.
Последние технологические достижения играют ключевую роль для понимания меняющейся среды электронных коммуникаций и быстроты происходящих изменений. В 2010 г. была принята Цифровая повестка дня Европы, и тогда поставленные в ней цели казались важными и актуальными. Однако в ракурсе темпов технологического развития этих мер было уже недостаточно, и они являлись несколько устаревшими. Особое внимание Комиссия уделила решению проблемы диапазона радиочастот, который был предметом национального регулирования. Помимо этого, была подчеркнута необходимость в регулировании сферы проводных сетей, особенно там, где появилась конкуренция на региональном и национальном уровнях. Также было отмечено, что необходимо поощрять развертывание современных сетей на условиях честной конкуренции и обеспечения дохода, соразмерного рискам [Ревенко Н.С., 2016: 10]. В итоге было предложено внести изменения в Директиву 2002/22 об универсальных услугах, а также принять пакет документов, касающихся единого рынка телекоммуникаций.
Были ли реализованы планы и предложения Комиссии по совершенствованию правового регулирования рынка телекоммуникаций и, если были, то насколько? Приведем лишь несколько примеров. В 2015 г. принят Регламент 2015/2120, закрепляющий меры в отношении открытого доступа к Интернету и вносящий изменения в Директиву 2002/22 об универсальных услугах и в Регламент 531/2012 о роуминге при использовании публичных мобильных коммуникационных сетей в Союзе Regulation (EU) 2015/2120 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2015 laying down measures concerning open internet access and amending Directive 2002/22/EC on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services and Regulation (EU) No 531/2012 on roaming on public mobile communications networks within the Union // OJ L 310, 26.11.2015, p. 1.. Регламент закрепляет общие правила для обеспечения равного и недискриминационного отношения к трафику при предоставлении услуг доступа в Интернет и связанных с этим прав конечных пользователей. Регламент также устанавливает новый механизм розничного ценообразования на регулируемые услуги роуминга в рамках
Союза, чтобы отменить надбавки на розничный роуминг без искажения внутренних и посещаемых рынков. Необходимо упомянуть также принятый в 2018 г. в форме директивы Европейский кодекс электронных коммуникаций Directive (EU) 2018/1972 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 establishing the European Electronic Communications Code (Recast) // OJ L 321, 17.12.2018, p. 36-214., а также Регламент 2018/1971 об учреждении Органа европейских регуляторов электронных коммуникаций и Агентства по поддержке данного Органа Regulation (EU) 2018/1971 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 establishing the Body of European Regulators for Electronic Communications (BEREC) and the Agency for Support for BEREC (BEREC Office), amending Regulation (EU) 2015/2120 and repealing Regulation (EC) No 1211/2009 // OJ L 321, 17.12.2018, p. 1-35..
Директива 2018/1972 о Европейском кодексе электронных коммуникаций должна была быть включена (имплементирована) в законодательства государств-членов к концу 2020 г. Она устанавливает гармонизированные рамки регулирования электронных коммуникационных сетей, электронных коммуникационных услуг, связанных средств и связанных услуг, а также определенных аспектов терминального оборудования. Кроме этого, она закрепляет задачи национальных регулирующих органов и, где это применимо, других компетентных органов, а также устанавливает набор процедур для обеспечения гармонизированного применения базовых правовых положений во всем Союзе. Данная Директива имеет в качестве цели создание внутреннего рынка электронных коммуникаций в рамках ЕС, обеспечив при этом высокий уровень инвестирования, инноваций и защиты прав потребителей посредством усиления конкуренции.
Согласно закрепленному в ст. 12 правилу общей авторизации сетей и услуг электронных коммуникаций, государства-члены обязаны обеспечить свободу предоставления сетей и услуг электронной коммуникации в соответствии с условиями, изложенными в Директиве. С этой целью государства-члены не должны препятствовать предприятию предоставлять сети или услуги электронной коммуникации, за исключением случаев, когда это необходимо по причинам, изложенным в ст. 52 (1) ДФЕС. Любое такое ограничение свободы должно быть обосновано и доведено до сведения Комиссии. Речь идет о таких основаниях ограничения, как защита общественного порядка, государственной безопасности и общественного здоровья при соблюдении принципа пропорциональности. Также в Директиве закрепляется целый ряд новых задач, которые стоят перед Органом европейских регуляторов электронных коммуникаций, например, издание руководящих принципов по нескольким темам, отчетность по техническим вопросам, ведение реестров, списков или баз данных и предоставление заключений по внутренним рыночным процедурам для проектов национальных мер по регулированию рынка.
Кодексом внесены изменения в действующее правовое регулирование, поскольку этого требовал технический прогресс. Новые правила в области телекоммуникаций обеспечат гражданам ЕС высокоскоростную связь и сделают телефонные звонки безопасными и доступными в пределах ЕС, а также проложат путь для увеличения инвестиций в высокоскоростной Интернет и плавного внедрения 5G на рынок ЕС.
Интересно обратить внимание на нарушение права ЕС государствами-членами. Так, в связи с тем, что не были приняты меры по приведению национального законодательства в соответствие с Европейским кодексом об электронных коммуникациях, Комиссия направила 24 государствам в феврале 2021 г. письма о формальном уведомлении. Только Греция, Венгрия и Финляндия уведомили Комиссию, что они приняли все необходимые меры по включению Директивы в свое законодательство Commission opens infringement procedures against 24 Member States for not transposing new EU telecom rules. European Commission. 4 february 2021. Brussels. Available at: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_206 (дата обращения: 20.06.2022).. В ноябре 2021 г. Комиссия решила направить Бельгии и Чехии (из 24 государств) мотивированные мнения, чтобы призвать их включить в должной мере положения Европейского кодекса об электронных коммуникациях в национальное законодательство October infringements package: key decisions. European Commission. 12 November 2021. Brussels. Available at https://cyprus.representation.ec.europa.eu/news/october-infringements-package-key-decisions-2021-11-12_en (дата обращения: 23.06.2022).
В декабре 2021 г. Комиссия направила мотивированное мнение Венгрии в связи с решением Венгерского совета СМИ отклонить заявку радиостанции «Klubradio» на использование радиочастотного спектра на весьма сомнительных, с точки зрения Комиссии, основаниях December infringements package: key decisions. European Commission. 02 December 2021. Brussels. Available at: https://cyprus.representation.ec.europa.eu/news/december-infringements-package-key-decisions-2021-12-02_en (дата обращения: 20.06.2022).. Европейский кодекс электронных коммуникаций содержит нормы, касающиеся условий, связанных с использованием радиочастотного спектра, и процедур предоставления, продления, возобновления или отзыва этих прав, т.е. последние выступают предметом регулирования права ЕС. Например, особый акцент следует сделать на том, что эти нормы, в частности, закрепляют принципы пропорциональности и недискриминации, которые, по мнению Комиссии, были нарушены Венгрией, поскольку решение Совета по СМИ не было пропорциональным и прозрачным, а венгерский закон о средствах массовой информации был применен дискриминационным образом. Комиссия открыла процедуру нарушения, направив 09.06.2021. официальное уведомление венгерским властям, и их ответ не устранил опасений Комиссии June infringements package: key decisions. European Commission. 9 June 2021. Brussels. Available at: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/INF_21_2743 (дата обращения: 20.06.2022).. Если Венгрия не приведет свое решение в соответствие с нормами в сфере телекоммуникаций ЕС в течение двух месяцев, Комиссия вправе принять решение о передаче дела в Суд ЕС Информация о передаче дела в Суд ЕС пока отсутствует..
Европейский кодекс электронных коммуникаций тесно связан с «Планом действий по 5G» 2016 г. Оба документа направлены на поощрение конкурентоспособности промышленности в рамках Единого цифрового рынка.
Регламент 2018/1971 об учреждении Органа европейских регуляторов электронных коммуникаций и Агентства по поддержке данного органа заменил Регламент 1211/2009 -- часть Пакета документов о реформировании в сфере телекоммуникаций Кроме Регламента 1211/2009, в Пакет входили еще Директивы 2009/136 и 2009/140. Е.Я. Велихова подробно исследовала директивы, входящие в «телекоммуникационные пакеты» 2002 и 2009 годов: «Следуя по пути либерализации отрасли, упрощения лицензирования, законодатели также не забывают о возрастающей роли регулирующих учреждений и независимости их деятельности; отдельное внимание уделяется универсальным услугам и их правовому регулированию. Немалая роль в данных директивах отводится и ценообразованию, положению доминирующих участников на рынке телекоммуникаций и развитию инноваций» [Велихова Е.Я., 2016: 13].. Орган создан взамен Группы европейских регуляторов электронных коммуникаций и уполномочен следить за должным выполнением, в частности, Кодекса об электронных коммуникациях. Стратегия этого Органа на 2021-2025 годы принята на пять лет. До этого разрабатывались трехлетние стратегии. Новый подход позволит лучше согласовать их с законодательным циклом Европейской комиссии.