ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ И НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКОЙ КОНСТИТУЦИИ
Журавлёв Виталий Евгеньевич - кандидат социологических наук, доцент, кафедра мировой политики и международных отношений,
Институт мировых цивилизаций, г. Москва
Аннотация: в статье автор указывает, что Конституция государства - это документ, содержащий основной алгоритм его политического управления. Философия президентской республики предполагает высокую степень личной ответственности высшего должностного лица за проведение государственной политики. Президент в России как глава государства является субъектом управления по отношению к государственному аппарату, а в конечном итоге и по отношению ко всему обществу. На основании фактов автор делает вывод о невысокой эффективности нынешней модели политического управления и предлагает принципы, которые следует отразить в российской Конституции для обеспечения эффективного политического управления.
Ключевые слова: Конституция, президент, Российская Федерация, управление, политика, публичность, конкурентоспособность.
конституция российский управление политический
Конституция государства это не только совокупность высших правовых норм, но и документ, содержащий основной алгоритм его политического управления. С этой точки зрения проанализируем действующую российскую Конституцию. Вначале кратко остановимся на некоторых базовых дефинициях теории управления.
В общем виде под управлением будем понимать деятельность системы по сохранению её структуры и перевод в другие состояния в соответствии с заданной целью. Под политическим управлением в нашем случае подразумеваем, прежде всего, государственное управление, то есть деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер, таких как социально-экономические процессы, внешняя политика, обеспечение безопасности, образование, культура, здравоохранение, экология и другие. Можно также сказать, что политическое управление это политика основного политического субъекта - государства, по поддержанию существующего порядка; созданию предпосылок для будущего развития; конструированию социальных процессов и институтов. Как отмечал Р. Мертон, «формальная, рационально организованная социальная структура предполагает строго установленный образ деятельности, в которой (в идеальном случае) каждый ряд действий функционально связан с целями организациями. В подобной организации существует интегрирований ряд должностей, иерархически закреплённых статусов. Их неотъемлемой частью является множество обязанностей и привилегий, строго определёнными жёсткими и специфическими правилами. Каждая из этих должностей содержит сферу вменяемой компетенции и ответственности. Авторитет (право руководства), который проистекает от признанного статуса, а не частного лица, исполняющего заданную роль» [10, с. 323].
Известно, что благодаря таким учёным как Ф. Тейлор, М. Вебер, А. Файоль и другим были заложены основные принципы классической теории управления. Речь идёт о таких принципах как:
- чёткое согласование должностных функций;
- иерархичность построения организационной структуры;
- чёткая и детальная регламентация должностных обязанностей сотрудников;
- соответствие качеств сотрудников их профессиональным функциям;
- принцип единоначалия, то есть когда конкретный сотрудник подчиняется непосредственно только одному руководителю;
- чёткая структурно-функциональная продуманность и обоснованность всех подразделений в организации;
- соблюдение диапазона контроля, в соответствии с которым один руководитель имеет в прямом подчинении не более восьми сотрудников;
- полная личная ответственность руководителя за действия подчинённых ему людей.
По мнению Р. Мертона, «главное достоинство бюрократии в её технической эффективности, она вознаграждается за точное, быстрое и квалифицированное управление, последовательность и ответственность, а также оптимальный ответ на поступивший сигнал. Именно бюрократическая структура обращается к полной ликвидации личных взаимоотношений и нерациональных соображений (враждебности, страха, аффективных осложнений и т.д.)» [10, с. 325].
Ещё одна принципиальная характеристика государственного управления это публичность. Публичность означает, что власть, представляющая из себя социальную группу профессиональных управленцев, при принятии политических решений, выступает от имени всего общества. В условиях демократического государства, а согласно Конституции Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления [1], это предполагает гласность и прозрачность принимаемых политических решений с участием представительных органов власти, гражданского общества, различных заинтересованных социальных групп.
Российский политолог А. Кокошин обоснованно указывает, что «одна из важнейших задач демократической политической системы состоит в том, чтобы обеспечить устойчивую обратную связь при прохождении управляющего воздействия - как сверху вниз по иерархии государственного и политического управления, так и снизу вверх: импульсы, управляющие функционированием и развитием системы, могут идти в обоих направлениях. Слабость, а во многом и практическое отсутствие такого рода обратных связей были среди важнейших факторов, обусловивших деградацию значительной части советской экономики и социальной сферы в 1970-1980-х гг.» [9, с. 75].
С точки зрения формы правления, Россия является президентской республикой, где Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики страны. Сама философия президентской республики предполагает высокую степень личной ответственности высшего должностного лица за проведение государственной политики. Президент как глава государства является субъектом управления по отношению к государственному аппарату, а в конечном итоге и по отношению ко всему обществу. Данная управленческая философия реализована в форме функций и полномочий Президента согласно российской Конституции.
В отношении Правительства, Президент РФ назначает (с согласия Государственной Думы) Председателя Правительства РФ, по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и Президиума Правительства РФ. Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку всего Правительства РФ [1].
В отношении системы кредитно-денежной политики, Президент РФ представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ [1].
В отношении судебной системы, Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ; назначает судей других федеральных судов [1].
В отношении надзорных органов, Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Генерального прокурора РФ и его заместителей. Президент РФ вносит в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей, назначает на должность и освобождает от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, а также иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров [1].
В отношении системы национальной безопасности, Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ [1].
В отношении системы обороны, Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Он назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации. Президент РФ утверждает военную доктрину Российской Федерации [1].
В области региональной политики, Президент РФ назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ. В соответствие с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» институт полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Создано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, Северо-Кавказский и Крымский. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, непосредственно ему подчинен и подотчетен [3].
В отношении организации работы института президентства, Президент РФ формирует Администрацию Президента РФ [1].
В отношении дипломатического представительства России за рубежом, Президент РФ назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях [1].
В отношении взаимодействия с органами законодательной власти, Президент РФ назначает выборы Государственной Думы. Президент РФ распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации; назначает референдум; вносит законопроекты в Государственную Думу; подписывает и обнародует федеральные законы; обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства [1].
Вышеперечисленные функции и компетенции убедительно показывают высокую степень концентрации власти у Президента РФ как главы государства. Президент решающим образом влияет на деятельность органов исполнительной, законодательной власти и судебной власти, прокуратуры. Президент РФ контролирует ситуацию в субъектах РФ, деятельность систем безопасности, обороны, внешней политики и т.д.
Но это полномочия Президента РФ как главы государства. Помимо функций перечисленных выше, Президент РФ также непосредственно руководит Правительством РФ и некоторыми органами исполнительной власти Российской Федерации. Председатель Правительства РФ после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти [1]. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству Российской Федерации, а по вопросам, отнесённым к полномочиям Президента Российской Федерации, и Президенту Российской Федерации. Президент Российской Федерации имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и на заседаниях Президиума Правительства Российской Федерации. Президент Российской Федерации вправе принять решение об отставке Правительства Российской Федерации, в том числе и в предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации [2].
Таким образом, российский Президент одновременно является главой государства и руководителем системы федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с Указом Президента РФ от 15 мая 2018 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти», Президент осуществляет руководство следующими федеральными министерствами, федеральными службы и федеральные агентствами: МВД России, МЧС России, МИД России; Минобороны России, Минюст России; СВР России; ФСБ России; ФСО; ФСВНГ и другими [4].
Очевидно, что Президент как физическое лицо, не может единолично осуществить проработку большинства решений, которые отнесены российской Конституцией к его компетенциям, и обеспечить контроль реализации принятых решений. Это ведёт к нарушению классических принципов управления крупными организационными системами, такими как: наличие чёткой управленческой иерархии; проведение эффективной кадровой политики; соблюдение принципа единоначалия; личная ответственность руководителя за действия подчинённых ему сотрудников; нарушение диапазона реального эффективного контроля руководителя за деятельность сотрудников и других.
Важно отметить, что нарушается принцип публичности. Кем и как принимаются важнейшие государственные решения в стране, какие реальные мотивы принятия этих решений? Об этом можно только предполагать и догадываться, поскольку их подготовка осуществляется вне публичного пространства. Люди, в силу различных обстоятельств оказавшиеся приближёнными к Президенту РФ и оказывающие влияние на него, могут обладать и не обладать формальным статусом, быть неизвестными или малоизвестными фигурами для государственных структур и общественности. Принятие политических, социальных (вспомним Пенсионную реформу!), экономических, финансовых, административных, кадровых и других решений оказывается вне общественного контроля и осуществляется узкой группой приближённых к «первому лицу». Трудно не согласиться с Т. Парсонсом, что «в политической сфере приоритет социентального нормативного порядка проявляется наиболее ярко в функции принуждения и в потребности членов общества контролировать физические санкции, чтобы действовал контроль более высокого порядка. В сфере экономики это означает, что экономические процессы в обществе (например, размещение) должны контролироваться институционально. Общество должно представлять собой социетальное сообщество, которое имеет адекватный уровень интеграции» [11, с. 21-22].