Связь конституционных поправок с основными правами и свободами человека и гражданина
Надо отметить, что содержание многих конституционных поправок указывает на связь не только с основами конституционного строя и преамбулой Конституции, но и с правами и свободами человека и гражданина (гл. 2 Конституции РФ). Так, вышеуказанная поправка в
ч. 4 ст. 67.1 непосредственно связана со ст. 38 Конституции РФ. Статья 68 Конституции РФ, посвященная употреблению государственного и иных языков, была дополнена нормой о культуре как об охраняемом государством уникальном наследии многонационального народа (ч. 4), а статья 69, посвященная гарантиям прав коренных малочисленных народов, -- положением о защите и сохранении культурной самобытности всех народов и этнических общностей (ч. 2). При этом обе поправки корреспондируют со ст. 44 Конституции РФ о правах человека в сфере культуры. Несколько адресов могут иметь и такие дополнения к Конституции РФ, как государственная гарантия минимального размера оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения (ч. 5 ст. 75). С одной стороны, это фактическое дополнение ч. 2 ст. 7 в основах конституционного строя о государственном гарантировании минимального размера оплаты труда, с другой -- дополнение ч. 3 ст. 37 о вознаграждении за труд не нижеустановленного федеральным законом размера оплаты труда. Поправки в виде ч. 6 и 7 ст. 75 об индексации пенсий не реже одного раза в год и об индексации социальных пособий и иных социальных выплат являются по своей сути дополнением ст. 39 Конституции РФ. В качестве дополнения ст. 7 Конституции РФ можно оценить и положения ст. 75.1 о создании условий для устойчивого экономического роста.
Имеется целый блок разрозненных между главами Конституции поправок, касающихся института гражданства. Часть из этих поправок связаны со статусом Президента РФ, депутатов Государственной Думы, сенаторов, высших должностных лиц субъектов РФ, руководителей федеральных государственных органов, судей, прокуроров, которым теперь уже на конституционном уровне запрещено иметь второе гражданство и вид на жительство в иностранном государстве Надо отметить, что косвенно эти поправки связаны с обеспечением государственного суверенитета России, поскольку согласно заключению Конституционного Суда РФ о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функцио-нирования публичной власти», а также о соответствии Конституции РФ порядка вступления в силу ст. 1 данного Закона в связи с запросом Президента РФ от 16.03.2020, гражданин Российской Феде-рации, имеющий гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой связи одно-временно с Российской Федерацией и с соответствующим иностранным государством, перед которым он также несет конституционные и иные, вытекающие из законов данного иностранного государства, обязанности. Значение для него гражданства Российской Федерации как политико-юридического вы-ражения ценности связи с Отечеством снижается. Формально-юридическая либо фактическая подчи-ненность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти суверенной воле не только народа Российской Федерации, но и народа иностранного государства не согласуется с конституционными принципами независимости депутатского мандата и государственного суверени-тета и ставит под сомнение верховенство Конституции РФ (определение Конституционного Суда РФ от 04.12.2007 № 797-О-О // РГ. 2020. 17 марта).. С вопросами гражданства связаны и поправки к ч. 3 ст. 69 об оказании поддержки соотечественникам, проживающим за рубежом, которая направлена на стимулирование этих соотечественников к приобретению гражданства РФ.
Вопросы трансформации конституционной модели местного самоуправления в связи с конституционными поправками
Известно, что на протяжении нескольких лет шел процесс огосударствления местного самоуправления путем внесения тех или иных изменений в базовый Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-
ской Федерации» СЗ РФ. 2003. Ст. 40. № 3822 (с изм. и доп.)., который наконец дал свои плоды в виде поправок к гл. 8 Конституции РФ. Все это время местное самоуправление представляло собой некий оксюморон, где причудливым образом сочеталась самостоятельность местного самоуправления и главного его субъекта -- местного населения -- с почти полной недееспособностью местного самоуправления и его зависимостью от государственной власти.
Ригидность главного препятствия на пути к огосударствлению местного самоуправления в виде ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления и невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти была преодолена прежде всего провозглашением в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ положения о единстве органов местного самоуправления и государственных органов как системы публичной власти. Сама по себе эта норма не противоречит ни ст. 12, ни ст. 3 Конституции РФ, поскольку в последней также говорится о том, что органы местного самоуправления представляют одну из форм народовластия (то есть публичной власти). Но будучи внедренной в гл. 8 Конституции РФ, данная норма, как катализатор, привела к исчезновению тех положений, которые хотя бы косвенно препятствовали процессу огосударствления местного самоуправления, и, наоборот, вызвала появление норм, которые этому бы содействовали. Так, из ч. 1 ст. 131 был исключен поселенческий признак местного самоуправления, а к словам «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» было добавлено: «в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральными законами». Кроме того, в эту статью была включена ч. 2 с положениями, довольно часто подвергавшимися остракизму в научной литературе, -- об участии в формировании органов местного самоуправления органов государственной власти См., например: Выдрин И. В. Сити-менеджеры в системе управления муниципальными образования-ми // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2010. № 2 (11). С. 67-73 ;Шара-пов А. В. Региональные практики применения процедур избрания глав муниципальных образований в период 2015-2017 гг. (на примере сибирских и дальневосточных регионов) // SocietyandSecurityInsights. 2018. T. 1. № 4. С. 158-167.. Далее, в ч. 2 ст. 131 норма об изменении границ территорий местного самоуправления с учетом мнения населения также обременяется ссылкой на то, что это делается в порядке, установленном федеральным законом, что нейтрализует учредительный характер права населения и преобразует, как и в случае с определением населением структуры органов местного самоуправления, это положение в отсылочную норму. Даже норма, гарантирующая самостоятельность местного самоуправления от необоснованного государственного вмешательства (ст. 133) в ситуации, когда органы местного самоуправления могут рассчитывать на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, была скорректирована таким образом, что априори презюмируется отсутствие всяких противоречий между государственными интересами и интересами местного населения. Между тем даже в Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985 Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ (СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466). неоднократно подчеркиваются особые потребности и интересы местного самоуправления и условия их осуществления (ч. 1 ст. 3; ч. 2, 3 ст. 4; ст. 5; ч. 1 ст. 6; ч. 1 ст. 7; ч. 2, 3 ст. 8; ч. 1-3 ст. 9), без которых само его выделение как формы публичной власти было бы бессмысленным, поскольку именно их реализация составляет сущность местного самоуправления.
Как уже отмечалось во введении, одна из целей президентских поправок может заключаться в необходимости редуцировать слишком императивные формулировки статей, которые вызывают неадекватное понимание и применение. В данном случае самостоятельность местного самоуправления и его невхождение в систему органов государственной власти непосредственно на местах порой понималось слишком упрощенно и приводило к противостоянию местных властей и государственных органов субъектов РФ в ущерб общим интересам населения. В этой связи часть 3 ст. 132 Конституции РФ о единой системе публичной власти, в которую входят органы местного самоуправления и органы государственной власти, по мысли разработчиков этих изменений, будет служить своеобразным посылом для законодателей и правоприменителей к тому, чтобы перестроить систему взаимоотношений для более согласованных и эффективных действий при решении общих задач управления своими территориями.
Наряду с вопросом о самостоятельности местного самоуправления, не менее злободневным является вопрос о предметах его ведения. С учетом высокой концентрации отношений, регулируемых конституционными нормами, вряд ли уместно перечислять вопросы местного значения в конституции, тем более не апробированные на практике. Так, не оправдало себя упоминание в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ среди вопросов местного значения осуществление органами местного самоуправления охраны общественного порядка, поскольку в текущем законодательстве так и не удалось внятно и полно отразить эту компетенцию Так, согласно одному из проектов закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации» на-чальник муниципальной милиции должен был избираться всеми жителями муниципального образо-вания, но сам механизм такого избрания представлен не был. Реализация предложенного подхода могла привести к трансформации органов МВД России на районном уровне в подконтрольную местной власти муниципальную милицию. Одной из существенных проблем при этом являлась не готовность самих муниципалитетов не только финансировать, но и брать на себя контроль за деятельностью муни-ципальной милиции (см.: Корыц С. И., Сургутское В. И., Филиппов О. Ю. Полномочия муниципальных органов по охране общественного порядка: в поисках золотой середины // Актуальные проблемы рос-сийского права. 2018. № 1. С. 195).. В то же время в этой части появилось дополнение, более адаптированное к социальной природе местного самоуправления и практике, касающееся обеспечения органами местного самоуправления в пределах своей компетенции доступности медицинской помощи. Положение о том, что органы местного самоуправления «устанавливают» местные налоги и сборы, порождало на практике амбивалентные трактовки своих полномочий местными представительными органами (в отдельных случаях это воспринималось как право вводить свои собственные налоги, не предусмотренные законодательством См.: определение Конституционного Суда РФ от 05.02.1998 № 22-О «Об отказе в принятии к рассмотре-нию запросов Ленинского районного суда города Оренбурга и Центрального районного суда города Ке-мерово о проверке конституционности статьи 21 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"» // СПС «КонсультантПлюс».). Этим объясняется замена в ч. 1 ст. 132 термина «устанавливают» на термин «вводят».
Заключение
В заключении хотелось бы обратить внимание на некоторые поправки, которые, с точки зрения автора статьи, могут вызвать недопонимание среди правоприменителей по вопросам реализации этих положений. Возможность Конституционного Суда РФ, не прибегая к трудоемкому, долговременному и высокозатратному законодательному процессу, сформулировать правовую позицию, которая отвечает текущему моменту политического, экономического, социального и конституционного развития, -- достаточно востребованная и важная функция этого высшего государственного органа власти. В результате конституционных поправок значительно расширилась сфера предварительного контроля Конституционного Суда РФ. Теперь этот контроль распространяется не только на не вступившие в силу международные договоры РФ, но и в отношении не вступивших в силу и не опубликованных законов о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ. Вместе с тем определенная неясность содержится во введенном в ст. 125 Конституции РФ положении п. «б» ч. 5.1, где, с одной стороны, возможность исполнения решений межгосударственных органов Конституционный Суд РФ проверяет с точки зрения их соответствия Конституции РФ, а с другой -- решения иностранного или международного суда с точки зрения соответствия «основам публичного порядка». Думается, что последний критерий явно не соответствует юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля См.: Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Россий-ской Федерации». П. 7 ст. 3 // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447 (с изм. и доп.)., поскольку оценка решений таких судов Конституцион-ным Судом РФ может осуществляться только на предмет их непротиворечия Конституции РФ, а не на соответствие какому-то абстрактному публичному порядку.
Законом о поправках к Конституции РФ процедура внесения поправок, предусмотренная статьей 136 Конституции РФ, дополнена общероссийским голосованием по вопросу их одобрения гражданами РФ Надо отметить, что инициатива общероссийского голосования принадлежала исключительно Прези-денту РФ. Бесспорно, что эта идея безупречна с точки зрения реализации подлинного народовластия в вопросах обеспечения легитимности конституционных изменений. Как указывает И. А. Кравец, «если государство не создает эффективные юридические и информационные процедуры политического во-влечения граждан, фактически полноправным "хранителем и распорядителем" конституционного пра-вопорядка становятся учрежденные конституцией органы публичной власти, обладающие властными и организационными ресурсами развития или преобразования конституции» (Кравец И. А. Конституци-онный символизм, модернизация конституции и информационное общество (между учредительным и информационным конституционализмом для России) // Lexrussica. 2020. Т. 73. № 1 (158). С. 52).. Очевидно, что эта процедура принятия конституционных поправок не предусмотрена главой 9 Конституции РФ, и налицо, казалось бы, противоречие. При этом следует напомнить, что любое дополнение и изменение гл. 9 требует пересмотра Конституции РФ в целом. Теоретически возможна ситуация, когда поправки, принятые Федеральным Собранием РФ и одобренные необходимым количеством законодательных органов субъектов РФ, при вынесении на всенародное голосование не наберут достаточного количества голосов граждан. Самое интересное, что поправки, согласно ст. 136 Конституции РФ, в этом случае должны вступить в силу независимо от результатов какого-либо всенародного голосования. В данной ситуации можно сетовать на несовершенство механизма внесения конституционных поправок и наличие слишком жестких гарантий обеспечения стабильности конституции. В этой связи, по мнению Р. Альберта, «неудачная проработка принципа неизменяемости и слабая защита в виде многоуровневого механизма поправок не могут уберечь правила внесения поправок от обходных маневров и недолговечного большинства» Альберт Р. Как вносить изменения в правила внесения конституционных поправок // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 2. С. 84.. С этой сложной ситуацией разбирался Конституционный Суд РФ, который в своем уже упоминавшемся выше заключении от 16.03.2020 отметил, что указанное «общероссийское голосование как таковое не заменяет собой осуществления прерогативы Федерального Собрания и органов законодательной власти субъектов РФ. Поэтому конституционный законодатель, руководствуясь принципом народовластия, в целях конституционной легитимации своего решения был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием для принятия конституционной поправки». Далее Суд указал на то, что «общероссийское голосование отвечает принципу народовластия, составляющему одну из важнейших основ конституционного строя, является конституционно оправданным».
В свете доминирующей в научной литературе теории «живой» конституции данная правовая позиция уже не представляется такой неординарной. Как отмечает Н. С. Бондарь, «Конституция как бы испытывает с помощью решений Конституционного Суда РФ некое "правопреобразующее" воздействие, т.е. без изменения буквы Конституции Конституционным Судом выявляются (но не добавляются!) ее новые скрытые потенциальные возможности, заложенные в Духе Конституции, который наиболее полно, концентрированно проявляется в ее принципах, ценностях, презумпциях, аксиомах, дефинициях и т.п...» Бондарь Н. С. Конституционный суд в системе юрисдикционных органов (О «богоугодных грехах» кон-ституционного правосудия) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 1. С. 30.. Между тем возможности Конституционного Суда РФ по обновлению Конституции РФ не безграничны, и принятые законотворческим путем президентские поправки создадут качественно новый уровень правоотношений конституционного регулирования, открывающий, соответственно, новые горизонты для законодательной и правоприменительной деятельности.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Альберт Р. Как вносить изменения в правила внесения конституционных поправок // Сравнительное конституционное обозрение. -- 2016. -- № 2. -- С. 64-95.
2. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. -- М. : Норма, 2007. -- 784 с.
3. Бондарь Н. С. Конституционный суд в системе юрисдикционных органов (О «богоугодных грехах» конституционного правосудия) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. -- 2017. -- № 1. -- С. 26-32.
4. Выдран И. В. Сити-менеджеры в системе управления муниципальными образованиями // Вестник Уральского института экономики, управления и права. -- 2010. -- № 2 (11). -- С. 67-73.
5. Депенхойер О. Функции конституции // Сравнительное конституционное обозрение. -- 2016. -- № 1. -- С. 56-76.
6. Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. -- М. : Инфра-М, 2008. -- 592 с.
7. Корыц С. И., Сургутское В. И., Филиппов О. Ю. Полномочия муниципальных органов по охране общественного порядка: в поисках золотой середины // Актуальные проблемы российского права. -- 2018. -- № 1. -- С. 192-199.
8. Кравец И. А. Конституционный символизм, модернизация конституции и информационное общество (между учредительным и информационным конституционализмом для России) // Lexrussica. -- 2020. -- Т. 73. -- № 1 (158). -- С. 43-58.
9. Краткий словарь современных понятий и терминов. -- М. : Республика, 2000. -- 670 с.
10. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. -- М. :Юристъ, 2001. -- 444 с.