О расширительном значении президентских поправок к Конституции Российской Федерации
Уваров Александр Анатольевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права Всероссийского государственного университета юстиции (Сочинский филиал) г. Сочи, Россия
Аннотация
В статье рассматриваются проблемы взаимосвязанности и места конституционных поправок, внесенных Президентом РФ в действующую Конституцию РФ 20 января 2020 г. При оценке смысла и содержания многих поправок к гл. 3 Конституции РФ выясняется их дополнительное, порой более важное с точки зрения иерархии конституционных норм значение, которое непосредственно связано с главами конституции, не подлежащими пересмотру. Несмотря на формальную неизменность, основы конституционного строя фактически обрели в результате внесенных поправок такие новые положения, как: «государствообразующий народ, входящий в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации»; «запрет на отчуждение части территории РФ и призывы к таким действиям»; «о неисполнении решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ»; «о государственной гарантии минимального размера оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения». Пополнились новым содержанием без их формального изменения нормы, регулирующие отдельные основные права и свободы человека и гражданина (ст. 37-39, 44 Конституции РФ). Амбивалентность местного самоуправления, приводящая к противостоянию органов местной и государственной власти, отчасти продуцируемая положением ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности органов местного самоуправления и их невхождении в систему органов государственной власти, частично минимизирована положением об их единстве в системе публичной власти. Однако многие, на первый взгляд незначительные поправки к гл. 8 Конституции РФ значительно снижают потенциал властных возможностей местного населения, превращают учредительные нормы о его полномочиях в отсылочные. В заключении обращается внимание на некоторые проблемы в деятельности Конституционного Суда РФ по реализации указанных конституционных поправок.
Ключевые слова: поправки к Конституции; основы конституционного строя; права человека; местное самоуправление; государство; суверенитет; народовластие; закон.
An Expanding Meaning of Presidential Amendments to the Constitution of the Russian Federation
Aleksandr A. Uvarov, Dr. Sci. (Law), Professor, Head of the Department, Constitutional and International Law, All-Russian State University of Justice (Sochi Branch) самоуправление конституционная поправка власть
Sochi, Russia
Abstract. The paper deals with the issues of interconnectedness and the role of constitutional amendments introduced by the President of the Russian Federation to the current Constitution of the Russian Federation on January 20, 2020. In assessing the meaning and content of a great deal of amendments to Chapter 3 of the Constitution of the Russian Federation, the author concludes that they have additional, however, sometimes more important value in the context of the hierarchy of constitutional norms, which is directly related to the chapters of the Constitution that are not subject to any revision. Despite the formal inalterability, the foundations of the constitutional order have in fact as a result of the amendments gained such new provisions as: "the state- constituing people that is a part of the multinational union of equal peoples of the Russian Federation"; "ban on alienation of a part of the territory of the Russian Federation and calls for such actions"; "non-enforcement of decisions of interstate bodies adopted on the basis of the provisions of international agreements of the Russian Federation in their interpretation contrary to the Constitution of the Russian Federation"; "the state guarantee of minimum wage not less than the minimum living wage of the working population." The rules governing certain fundamental rights and freedoms of man and citizen (art. 37-39, 44 of the Constitution of the Russian Federation) have been supplemented with new content without being formally altered. Ambivalence of local self-government leading to opposition between local and state authorities, partly resulting from the provision of Article 12 of the Constitution of the Russian Federation concerning the autonomy of local self-government bodies. Their failure to enter the system of public authorities is partially minimized by the provision on their unity in the system of public power. However, many, and at first glance minor, amendments to Chapter 8 of the Constitution of the Russian Federation significantly reduce the potential of power for the local population, turn the constituent rules concerning its powers to the reference rule. The conclusion draws attention to some issues in the activity of the Constitutional Court of the Russian Federation on the implementation of these constitutional amendments. Keywords: amendments to the Constitution; foundations of constitutional order; human rights; local selfgovernment; state; sovereignty; population power; law.
Введение
Президентские поправки к Конституции РФ, внесенные им в Государственную Думу РФ 20 января 2020 г. Закон РФ о поправках к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // РГ. 2020. 16 марта. (далее -- Закон о поправках к Конституции РФ), затронули гл. 3-8, но можно ли считать, что для содержания гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ эти изменения не имеют никакого значения? Разумеется, формально положения этих глав остались неизменными, но, поскольку все главы Конституции представляют собой, образно говоря, не изолированные, а сообщающиеся сосуды, влияние внесенных поправок на положения Конституции, не подлежащие пересмотру, бесспорно. Как справедливо замечает А. Троицкая, «Конституция представляет собой не просто набор отдельных положений, а упорядоченную систему норм, определенным образом взаимосвязанных и, в некотором смысле, взаимозависимых» Троицкая А. Российский Конституционный Суд и проверка поправок к Конституции: как распахнуть при-открытую дверь // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 2. С. 111.. Данные поправки наряду с правовыми позициями Конституционного Суда РФ По мнению В. Д. Зорькина, «правовые позиции судей высшего органа конституционного правосудия -- это не застывшая буква конституционных велений, а... живое и развивающееся конституционное пра-во. Юридическая сила актов Конституционного Суда РФ превышает юридическую силу любого закона, а следовательно, практически равна юридической силе самой Конституции» (см.: Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. М. : Инфра-М, 2008. С. 132-133). служат способом обновления (модернизации) гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ. Сам объем и содержание конституционных поправок позволяют говорить о системной и комплексной конституционной реформе, благодаря которой освещаются новые грани, в частности, основ конституционного строя, нормы которых наполняются без их прямой корректировки дополнительным смыслом. В отдельных случаях таким образом редуцируются слишком императивные формулировки статей, которые вызывают неадекватное понимание и применение. Понятно, что по своему характеру и с точки зрения юридической техники отдельные поправки, например к гл. 3, более органично выглядели бы в гл. 1 или 2 Конституции РФ. Тем не менее это вынужденная мера, поскольку для изменения гл. 1, 2 и 9 требуется принятие новой конституции.
В статье намеренно не затрагиваются вопросы, связанные с оценкой изменений, касающихся статуса органов государственной власти (Президента РФ, Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ и др.), поскольку конституционные нормы, посвященные организации государственной власти, особенно если это касается высших органов, самодостаточны. Разумеется, изменение их статуса также влияет на основы конституционного строя, но не кардинальным образом (Россия, как и прежде, остается президентской республикой с федеративной формой государственного устройства). Кроме того, перераспределение полномочий между высшими органами государственной власти, произошедшее в результате внесенных в Конституцию РФ поправок, -- это тема отдельных, самостоятельных исследований.
При внесении конституционных поправок следует учитывать предмет и степень конституционного регулирования. Так, В. М. Баглай считает, что в сферу предмета отрасли конституционного права входят две группы отношений: 1) охрана прав и свобод человека (отношения между человеком и государством); 2) устройство государства и государственной власти(властеотно- шения) Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М. : Норма, 2007. С. 5.. По мнению О. Е. Кутафина, к предмету конституционного права относятся отношения, которые возникают в процессе осуществления государственной власти Президентом РФ, законодательными (представительными) органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также непосредственно народом при проведении референдумов и свободных выборов Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М. :Юристъ, 2001. С. 25.. Предмет регулирования конституционных норм отличается от предмета регулирования отрасли конституционного права прежде всего степенью его регулирования. Для уровня конституционного регулирования характерны наиболее важные и существенные из конституционного права общественные отношения, поскольку сама конституция является его ядром. Вопрос о том, что должно быть урегулировано на конституционном уровне, а что на уровне текущего законодательства, должен решаться с учетом природы соответствующих отношений, их места в системе конституционного регулирования, а также текущих и перспективных государственных задач, актуальности и потребности их решения с использованием конституционного механизма правового регулирования. Не стоит при этом надеяться на то, что путем конституционного регулирования можно решить любую общегосударственную проблему. Как полагает немецкий политолог О. Депенхойер, «...экспансионистская идея конституции никогда не может полностью охватить государственную жизнь, поскольку она всегда зависима от времени и поэтому может только копировать, но не прочерчивать самостоятельно вектор общественного развития» Депенхойер О. Функции конституции // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 1. С. 72.. При всей спорности тезиса о возможности конституции устанавливать направления общественного развития следует признать, что отдельные предложения, вносимые в ходе обсуждения поправок к конституции, продиктованы порой эмпатией, желанием как-то улучшить существующее положение дел в стране.
Некоторые новации основ конституционного строя в свете внесенных поправок к Конституции РФ
Обращает на себя внимание то, что ни в преамбуле, ни в ст. 3 Конституции РФ в понятии «многонациональный народ Российской Федерации» не отражены признаки титульной нации, которая, собственно говоря, обусловливает название самого государства России. Между тем в конституциях многих стран, таких как Германия, Франция, Испания, Польша, Румыния, Япония, указание на титульную нацию непосредственно связано с принципом народовластия. При этом в отдельных странах эта титульная национальность отождествляется с гражданствомнеделимом отечестве всех испанцев... (ст. 2). Правами, установленными в ст. 23 («Управление делами государства»), пользуются лишь испанцы (ч. 2 ст. 13). Согласно Конституции Польши (1989 г.): «Мы, польская нация, -- все граждане Республики» (преамбула). Верховная власть в Республике Польша при-надлежит нации (ч. 1 ст. 4). Нация осуществляет власть через своих представителей или непосредствен-но (ч. 2 ст. 4).. Поправкой о русском государственном языке, внесенной в ч. 1 ст. 68 Конституции РФ, подчеркивается, что русский язык -- это «язык государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации». Таким образом, снимается вопрос о том, какой же из населяющих Россию народов является титульным.
Статья 4 Конституции РФ о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (ч. 1), о верховенстве Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2), о целостности и неприкосновенности территории РФ (ч. 3) фактически дополнена содержанием таких положений, как: запрет на отчуждение части территории РФ и призывы к таким действиям (ч. 2.1 ст. 67 Конституции РФ в редакции Закона о поправках к Конституции РФ); о признании исторически сложившегося государственного единства России (ч. 2 ст. 67.1); о принятии мер по обеспечению мирного сосуществования государств и народов, недопущению вмешательства во внутренние дела государства (ст. 79.1). На защиту государственного суверенитета, верховенства Конституции РФ (ст. 4), а также на обеспечение ее высшей юридической силы (ч. 1 ст. 15) нацелена новая редакция ст. 79 Конституции РФ, согласно которой решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Испытывает явное тяготение к ст. 5 Конституции РФ о видах субъектов РФ и принципах федеративного устройства часть 1 ст. 67 Конституции РФ о возможности создания наряду с субъектами РФ федеральных территорий.
Известно, что в процессе обсуждения президентских поправок к Конституции специально созданной для этого рабочей группой вносились предложения о дополнении преамбулы Конституции РФ. Тем не менее действующая Конституция РФ, а именно ее глава 9, не содержит норм, предоставляющих возможность корректировки преамбулы. В этой связи положения о тысячелетней истории России, сохранении памяти предков, передавших своим потомкам идеалы и веру в Бога, о правопреемстве Российского государства, о памяти защитников Отечества, об обеспечении защиты исторической правды вошли в ч. 2 и 3 ст. 67.1 Конституции РФ.
Одной из оков советского строя России была ее государственная идеология марксизма-ленинизма. По действующей российской Конституции признается идеологическое многообразие (ч. 1 ст. 13), никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 2 ст. 13). Тем не менее широко известна длящаяся уже несколько лет дискуссия о национальной идее России. При этом данная общественная дискуссия была инициирована и поддерживалась на высшем государственном уровне. В качестве общенациональных идей, скрепляющих узы Российского государства и народа, назывались идеи православной культуры, патриотизма, суверенной демократии, сбережения народа и др. Невольно возникает вопрос: а что же такое идеология и почему как объединяющее начало она необходима обществу и государству? Согласно определению, данному в словаре: «Идеология -- система идей и взглядов (политических, правовых, философских, нравственных, религиозных, эстетических и др.), выражающая коренные интересы, идеалы какого-либо класса или другой социальной группы» Краткий словарь современных понятий и терминов. М. : Республика, 2000. С. 188.. Поскольку государство служит своему народу, оно обязано создавать условия для его благоприятного материального, социального и духовного развития. Соответственно, наряду с ч. 1 ст. 13 об идеологическом многообразии есть и ч. 5 ст. 13 Конституции РФ о запрете общественных объединений, чья деятельность направлена на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Представляется, что запрещение установления государственной или иной обязательной идеологии (ч. 2 ст. 13) отнюдь не исключает возможности постулирования государством каких-либо позитивных общественных ценностей. Так, с идеей патриотизма, сакрального значения подвига народа при защите Отечества связана поправка к Конституции РФ в ч. 3 ст. 67.1. Идеологическое значение имеет поправка о том, что дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России, а семье оказывается поддержка в воспитании детей (ч. 4 ст. 67.1).