Другим важным аспектом сделанной оговорки является то, что из числа территориальных структур, формируемых на местном уровне, на организацию и деятельность которых не распространяется принцип местного самоуправления, исключены учреждения, формируемые административно -территориальными единицами. В дополнение к такой оговорке Франция исключила возможность де й- ствия на своей территории одного из ключевых положений Европейской хартии местного самоуправления. Согласно этой оговорке, действие § 2 ст. 3 «Понятие местного самоуправления» о праве осуществления местного самоуправления советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, не распространяется на Францию. Однако в материалах, например, Министерства внутренних дел Франции выделяется уровень самоуправленческих единиц, формируемых преимущественно коммунами, - юридические лица межмуниципальных организаций. К таким территориальным единицам, формируемым коммунами, относятся несколько типов учреждений, образование и деятельность которых регламентируется Кодексом. А в самом Кодексе термин «муниципальный» употребляется только в отношении коммун и межкоммунальных объединений. Поэтому представляется обоснованным привести некоторые значимые выводы о законодательном обеспечении территориальных реформ во Франции только в отношении коммун и формиру е- мых коммунами межмуниципальных объединений.
Анализ Кодекса, сопоставление статуса коммун и департаментов со статусом муниципальных единиц в субъектах Российской Федерации позволяет с большой долей условности проводить сравнения территориальной организации местного самоуправления в России и во Франции только в рамках сельского и городского поселенческого типа муниципальных единиц в субъектах Российской Федерации. Как известно, в Российской Федерации в результате территориальной реформы местного самоуправления в 2003 г. должна была быть реализована двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления. Первый уровень - городские и сельские поселения, а второй уровень - муниципальный район, в территориальные границы которого должны были входить несколько городских и сельских поселений. Найти подобный аналог двухуровневой структуры в системе территориальных коллективов во Франции не удается. Сравнение законодательных положений, регулирующих статус территориальных коллективов Франции, с результатами анализа состояния российских муниципальных единиц [ 12] показывает, что такое сравнение может быть корректным лишь в случае формирования межмуниципальных структур в Российской Федерации в отдаленном будущем при условии закрепления в России устойчивой системы территориальных единиц первичного, поселенческого уровня местного самоуправления.
Таким образом, принципиальным допущением для проведения корректного сравнительного анализа территориальных реформ на местном уровне в двух государствах является допущение, обоснованное в настоящей публикации, о возможности проведения такого анализа только в пределах сопоставления территориальных реформ коммунального уровня во Франции и городского, сельского поселенческого уровня в Российской Федерации. Другим очевидным обстоятельством, которое непременно необходимо учитывать в научных исследованиях и практических приложениях, является различие в системе законодательного регулирования организации и деятельности местного самоуправления в двух странах. Так, установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено п. «н»
ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следствием этого конституционного установления является наличие еще одного, кроме федерального, уровня нормативного правового регулирования вопросов организации местного самоуправления - законодательства субъектов Российской Федерации. Наличие двух иерархических уровней существенно усложняет систему законодательного регулирования организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Как известно, во Франции, как в унитарном государстве, законодательное регулирование сферы местного самоуправления осуществляется лишь на одном уровне. Поэтому для такого сопоставительного анализа необходимо исходить из обоснованных выше допущений. В частности, как представляется, одним из таких допущений является возможность соотнесения законодательных положений с результатами сравнительного анализа их практической реализации в двух странах. Учитывая это принципиальное различие в системах правового регулирования двух государств, анализ законодательных положений организации и деятельности местного самоуправления во Франции, представленных в Кодексе, позволил сделать следующие общеметодологические выводы. Несмотря на унитарный характер государственного устройства Франции, нормативное регулирование административно-территориального устройства отличается большим объемом диспозитивных правовых предписаний, учитывающих многочисленные практики самоорганизации деятельности публичных территориальных коллективов на местном уровне - коммун.
В Российской Федерации, напротив, несмотря на федеративный характер Российского государства, установление федеральных характеристик территориального статуса муниципальных единиц в большей степени отвечает императивному характеру регулирования. Однако практическая реализация положений федерального законодательства о территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации характеризуется существенными деформациями как целей реформ, нормативно закрепленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и конкретных положений о территориальной организации местного самоуправления, установленных этим законом.
В заключении обратим внимание на одну важную особенность законодательного регулирования и практику формирования территориальных структур - метрополий во Франции, которые могут с многочисленными допущениями и оговорками являться аналогами предполагаемых к образованию Стратегией пространственного развития в Российской Федерации до 2025 г . формализованных на федеральном законодательном уровне агломераций в Российской Федерации. Во Франции были образованы на основании Главы «Метрополия» Кодекса двадцать одна метрополия и одна метрополия с особым статусом - метрополия Лиона. В метрополию Лиона входят 59 коммун. В ст. Ь5217-1 Кодекса определяется, что метрополия является публичной структурой межкоммунального сотрудничества, которая объединяет коммуны на основе взаимного интереса в одно сообщество. Принципиальным является то обстоятельство, что коммуны, вошедшие в состав метрополии, не утрачивают свой административно-территориальный статус.
Список использованной литературы
1. Дементьев А. Н. Правовые и социально-экономические аспекты современного территориального устройства местного самоуправления в субъектах Российской Федерации / А. Н. Дементьев / / Российский журнал правовых исследований. -- 2018. -- № 2 (15). -- С. 164-174.
2. Антонов А. В. Основные направления реформирования региональных и местных органов власти во Франции / А. В. Антонов / / Местное самоуправление и развитие территорий: сб. ст. под ред. Е. В. Гриценко [и др.]. -- Пермь : Изд-во Перм. нац. исслед. политехи. ун-та,2014. -- С. 466-483.
3. Богатырева О. Н. Децентрализация и регионализация во Франции: основные этапы /О. Н. Богатырева // Российский юридический журнал. -- 2017. -- № 6. -- С. 100-109.
4. Выштыкайлова. А. А. Сравнительная характеристика тенденций развития местного самоуправления в России и Франции / А. А. Выштыкайлова / / Сибирский юридический вестник. -- 2011. -- № 4 (55). -- С. 34-39.
5. Миронов Н. Местное самоуправление во Франции / Н. Миронов // Муниципальная власть. -- 2014. -- № 2. -- С. 46-56.
6. Пахоруков К. И. Децентрализация во Франции: эволюция французского унитаризма / К. И. Пахоруков, И. В. Иванников // Право и политика. -- 2012. -- № 1. -- С. 31-39.
7. Семеко Г. В. Территориальные реформы во Франции: от децентрализации к рецентрализации государственного управления / Г. В. Семеко / / Ars Administrandi (Искусство управления). -- 2017. -- Т. 9, № 3. -- С. 476-494.
8. Егорова М. В. Конституционно-правовой статус территориальных коллективов во Франции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / М. В. Егорова. -- Москва, 2012. -- 25 с.
9. Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебнометодический комплекс / отв. ред. С. А. Авакьян. -- Москва : Юстицинформ, 2014. -- 692 с.
10. Современные проблемы организации публичной власти : монография /
11. С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова [и др.]; отв. ред. С. А. Авакьян. -- Москва : Юстицинформ, 2014. -- 596 с.
12. Конституционно-правовые основы территориального устройства в зарубежных странах : монография / И. А. Ракитская, Ю. И. Лейбо, Е. Я. Павлов [и др.]; под ред. К. В. Карпенко. -- Москва: МГИМО-Университет, 2018. -- 344 с.
13. Дементьев А. Н. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации (1990-2018 годы) : монография / А. Н. Дементьев. -- Москва : Норма, 2020. -- 230 с.
References
территориальный реформа самоуправление
1. Dement'ev A. N. Legal, Social and Economic Aspects of the Modern Territorial Structure of Local Government in the Subjects of the Russian Federation. Rossiiskii zhurnal pravovykh = Russian Journal of Legal Studies, 2018, no. 2 (15), pp. 164-174 (in Russian).
2. Antonov A. V. Osnovnye napravleniia reformirovaniia regional'nykh i mestnykh or- ganov vlasti vo Frantsii [Main Areas of Reform of Regional and Local Authorities in France]. Mestnoe samoupravlenie i razvitie territo-rii: sb. st. pod red. E. V. Gritsenko [i dr.]. [Local Government and Territory Development: a Collection of Articles]. Perm, Izd-vo Perm. nats. issled. politekhn. un-ta Publ., 2014, pp. 466-483.
3. Bogatyreva O. N. Decentralization and Regionalization in France: the Main Stages. Rossiiskii iuridicheskii zhurnal = Russian Judicial Journal, 2017, no. 6, pp. 100-109 (in Russian).
4. Vyshtykailova. A. A Comparative Characteristics of Trends in the Development of Local Self-Government in Russia and France. Sibirskii iuridicheskii vestnik = Siberian Law Herald, 2011, no. 4 (55), pp. 34-39 (in Russian).
5. Mironov N. Local Government in France. Munitsipal'naia vlast' = Municipal Authority, 2014, no. 2, pp. 46-56 (in Russian).
6. Pakhorukov K. I., Ivannikov I. V. Decentralization in France: the Evolution of French Unitarianism. Pravo i politika = Right and policy, 2012, no. 1, pp. 31-39 (in Russian).
7. Semeko G. V. Territorial reforms in France: from Decentralization to Recentralization of the State Governance. Ars Administrandi (Iskusstvo upravleniia), 2017, vol. 9, no. 3, pp. 476494 (in Russian).
8. Egorova M. V. Konstitutsionno-pravovoi status territorial'nykh kollektivov vo Frantsii: avtoref dis. ... kand. iurid. nauk : 12.00.02 [Constitutional and legal status of territorial collectives in France: abstract diss. of cand. of law]. Moscow, 2012, 25 p.
9. Avak'ian S. A. (ed.) Organizatsiia gosudarstvennoi vlasti v Rossii i zarubezhnykh stranakh. Uchebno-metodicheskii kompleks [Organization of State Power in Russia and Foreign Countries. Educational and Methodical Complex]. Moscow, Iustitsinform Publ., 2014, 692 p.
10. Avak'ian S. A., Arbuzkin A. M., Kenenova I. P. and others. Sovremennye problemy organizatsii publichnoi vlasti : monografiia [Modern problems of the organization of public power: monograph]. Moscow, Iustitsinform Publ., 2014, 596 p.
11. Rakitskaia I. A., Leibo Iu. I., Pavlov E. Ia. and others. Konstitutsionno-pravovye os- novy territorial'nogo ustroistva v zarubezhnykh stranakh : monografiia [Constitutional and Legal Basis of Territorial Structure in Foreign countries: monograph]. Moscow, MGIMO-Universitet Publ., 2018, 344 p.
12. Dement'ev A. N. Territorial'naia organizatsiia mestnogo samoupravleniia v Ros-siiskoi Federatsii (1990-2018 gody) : monografiia [Territorial Organization of Local Self-government in the Russian Federation (1990-2018): Monograph]. Moscow, Norma Publ., 2020, 230 p.