О правовых условиях сравнения территориальных реформ на местном уровне во Франции и в России
А.Н. Дементьев
Курский государственный университет, г. Курск, Российская Федерация
Аннотация
Предметом исследования являются законодательные аспекты современных территориальных преобразований на местном уровне во Франции и в России, результаты реализации законодательных положений на практике с целью выявления пределов допустимости проведения сравнительного анализа таких реформ. Формулируется проблема нахождения параметров допустимости сравнения системы территориальной организации территориальных коллективов во Франции с системой территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. Делается вывод об ограниченной допустимости сопоставления территориального статуса коммун и муниципальных единиц сельского и городского поселенческого типа в субъектах Российской Федерации. Выводы позволяют в дальнейшем проводить корректную теоретико-правовую и практическую оценку опыта современных территориальных реформ во Франции в сравнении с территориальными преобразованиями местного самоуправления в Российской Федерации.
Ключевые слова: коммуны, муниципальные единицы, территориальные коллективы, территориальные реформы, местное самоуправление, типы коммун, межкоммунальные объединения, законодательство, практика, Франция, Россия.
Abstract
On the legal conditions of comparison of territorial reforms at the local level in France and in Russia
N. Dement'ev
Kursk State University, Kursk, the Russian Federation
The subject of the study is the legislative aspects of modern territorial changes at the local level in France and Russia, the results of the implementation of legislative provisions in practice in order to identify the limits of the admissibility of comparative analysis of such reforms. The problem of finding parameters of admissibility of comparison of the system of territorial organization of territorial collectives in France with the system of territorial organization of local self-government in the Russian Federation is formulated. It is concluded that it is limited to compare the territorial status of communes and municipal units of rural and urban settlement type in the constituent entities of the Russian Federation. The conclusions allow carrying out in the future a correct theoretical, legal and practical assessment of the experience of modern territorial reforms in France in comparison with territorial transformations of local self-government in the Russian Federation.
Key words: communes, municipal units, territorial collectives, territorial reforms, local government, types of communes, intermunicipal associations, legislation, practice, France, Russia.
Административно-территориальные преобразования в сфере публичного управления в каждой стране имеют свои особенности, обусловленные не только текущим состоянием системы организации публичной власти, экономическим положением в стране, уровнем организации общественных институтов и др., но и глубокими историческими традициями в развитии государственных и общественных институтов. Большинство исследователей, изучающих истоки, содержание и последствия административных территориальных реформ во Франции в последние годы, основываются на аксиоматических положениях в постановке целей децентрализации полномочий государственной власти в унитарном государстве - во Франции. Таковыми являются наделение административно -территориальных единиц различного уровня самоуправленческими полномочиями, непременным признаком которых являются различные выборные механизмы формирования органов регионального, «департаментского» и местного (муниципального) самоуправления. При этом обращается особое внимание на то, что в условиях децентрализации и деконцентрации полномочий во Франции традиционно продолжают действовать институты государственной опеки.
Следует особо отметить, что причины децентрализации и задачи, решаемые путем децентрализации, российскими авторами, в том числе со ссылками на публикации французских экспертов, формулируются по-разному. Однако выводы о необходимости рассмотрения и анализа французского опыта децентрализации большинством специалистов сводятся к необходимости анализа опыта межмуниципального сотрудничества. Применительно к российской действительности значимость этого опыта видится ими и в том, что такое сотрудничество в условиях всеобщей дотационности местных бюджетов позволит совместно более эффективно решать общие задачи, что сократит расходы местных бюджетов. Эта позиция разделяется большинством российских исследователей французского опыта: юристов, экономистов, политологов.
В целом, конечно же, априори решать общие задачи сообща практически всегда и легче, и эффективнее, и менее «затратно». Это очевидно. Но вот оговорка «практически всегда» в настоящей публикации сделана не случайно. Без анализа начальных материальных, организационных и управленческих условий такого межмуниципального сотрудничества, сравнения этих условий для территориальных коллективов Франции с результатами детального анализа состояния российских муниципальных единиц, такой вывод можно признать обоснованным лишь для формирования межмуниципальных структур в Российской Федерации. И только в отдаленном будущем при условии формирования устойчивой системы территориальных единиц первичного уровня местного самоуправления.
Обратим внимание еще на одну важную особенность. Одним из значимых доводов необходимости преобразований во Франции, как, впрочем, и в других странах, является утверждение представителей государственных структур и политиков, даже разделяющих разные политические взгляды, о необходимости сокращения государственных расходов. Возможность сокращения расходов государственного бюджета в любой стране достаточно ограничена и связана с потерей популярности правящей партии, а потому в большинстве случаев не поддерживается правящими элитами. Поэтому бремя ограничения расходов перекладывается в том числе и на бюджеты территориальных единиц.
В Российской Федерации территориальные преобразования местного самоуправления последних десяти лет в основном обосновываются необходимостью сокращения расходов местных бюджетов, сокращения числа депутатов и мун и- ципальных служащих. Например, типичные доводы о необходимости объединений некоторых муниципальных образований в Пермском крае публично представлены следующими образом: разрывом в уровнях экономического развития, низким налоговым потенциалом и отсутствием крупных стабильных предприятий в некоторых районах, высоким уровнем дотационности сельских поселений, дефицитом управленческих и депутатских кадров, являющимся причиной неграмотных управленческих решений, отсутствием должного контроля и координации деятельности поселенческих администраций со стороны районов. В этот перечень были также включены и недовольство населения вследствие непонимания двухуровневой системы власти (особенно в райцентрах: два хозяина в одном поселении, два представительных органа); постоянными конфликтами в большинстве территорий между главами районов и главами райцентров, а также с главами других поселений.
На наш взгляд, ни один из вышеприведенных доводов не может служить в качестве безусловной необходимости проведенных преобразований. В правовом отношении подобные доводы были отвергнуты неоднократно в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации. Единственной объективной причиной ликвидации в большинстве случаев сельских поселений может являться сокращение численности населения. Однако анализ статистических данных показывает [1, с. 38-41], что в десяти субъектах Российской Федерации увеличение численности населения сопровождается сокращением числа муниципалитетов, более чем в двух десятках регионов сокращение числа муниципальных образований значительно (иногда - в несколько раз) превосходит уменьшение численности населения. В сорока четырех субъектах Российской Федерации в после реформенный период (после 2009 г.) произошло значительное сокращение числа муниципальных единиц. Результаты исследований показывают отсутствие общих объективных тенденций, обусловивших необходимость радикального сокращения числа муниципальных единиц в этих субъектах Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации, принадлежащие к этой многочисленной группе, не сопоставимы ни по природным, ни по географическим, ни по экономическим, ни по демографическим и др. параметрам, что не позволяет выявить какие-либо объективные общие условия необходимости проведения подобных изменений. В силу этого основной гипотезой о причинах сокращения поселенческого уровня местного самоуправления является гипотеза о политико-управленческих предпочтениях представителей органов государственной власти этих субъектов Российской Федерации. В политологических исследованиях акцентируется внимание и на возможные коррупционные составляющие принимаемых политических решений.
Следует отметить, что одна из основных публично обозначаемых причин - необходимость сокращения расходов бюджетов, в большей степени является популистским доводом. Все-таки основная функция любой публичной власти, прежде всего, государственной власти - не сокращение расходов, а наоборот, увеличение расходов для исполнения конституционно закрепленных полномочий. Вопросы эффективности использования публичных ресурсов, конечно же, должны быть приоритетными в деятельности власти. Но доводить до абсурда задачу сокращения расходов, когда такое сокращение связано с утратой основного ресурса любой территории - проживающих на этой территории жителей, представляется не только не дальновидным, но еще и безответственным.
Обратимся к основным сравнительным характеристикам условий организации и деятельности территориальных коллективов во Франции и муниципальных единиц в Российской Федерации. Территориальным реформам административно-территориальных единиц во Франции посвящено достаточно большое число научных публикаций [2-7], а также диссертационные исследования [8]. Современный период территориальных реформ во Французской Республике, начиная с 1982 г. - года начала одной из самых «радикальных» и масштабных реформ децентрализации и деконцентрации управления в унитарном государстве, характеризуется попытками центральной власти, в рамках периодически предпринимаемых (в 2003, 2012, 2015 гг.) достаточно резонансных политических изменений законодательства, найти наиболее эффективный способ (по разным критериям оценки эффективности) территориальной организации самоуправляющихся территориальных коллективов в их взаимодействии между собой и с центральной властью.
В настоящей статье обоснованы методологические подходы к анализу современного состояния законодательства Франции, регулирующего территориальные вопросы организации местного самоуправления, с целью возможного сравнения этих результатов с состоянием законодательного регулирования и практики территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. Постановка такой задачи, прежде всего, предполагает необходимость выделения территориального уровня местного самоуправления в системе территориальной организации публичной власти во Франции. Обратим внимание на то, что большинством российских исследователей выделяются три уровня территориальных единиц в государственном устройстве Франции, наделенных правами самоуправления: регионы, департаменты, коммуны. Во многих отечественных научных публикациях система территориальной организации местного самоуправления отождествляется с системой указанных административно -территориальных единиц в силу наличия в таких единицах избираемых населением представительных органов власти. Во Франции такие органы на конституционном уровне наделены статусом юридических лиц публичного права с правом самоуправления. Как известно, такие территориальные единицы называются самоуправляемыми территориальными коллективами. Видимо поэтому, в публикациях [2; 9] их относят ошибочно к местному самоуправлению. В монографии [10, с. 216] констатируется, что «помимо коммун, статусом муниципальных образований во Франции наделены департаменты и регионы».
В ряде публикаций [7, с. 476] территориальные коллективы называются и административно-территориальными единицами, а избираемые в них органы власти - и органами местного самоуправления, и органами самоуправления, а коммуны - административными единицами низшего уровня, низшим уровнем местного самоуправления и пр. Представляется, что отнесение и коммун, и департаментов, и, тем более, регионов Франции к системе местного самоуправления некорректно. В то же время, например, проводить аналогию между департаментами и регионами Франции и муниципальными районами в России также представляется необоснованным, даже с оговоркой о том, что департаменты не входят в систему местного самоуправления [ 5, с. 48].
Некоторые исследователи деятельности территориальных коллективов во Франции вообще предлагают отказаться от этого понятия, закрепленного в Ко н- ституции Франции, и использовать, как им представляется для лучшего понимания, русский термин «земство», подразумевая под земскими учреждениями все территориальные коллективы во Франции [11, с. 93]. Представляется, что использование понятия «земские учреждения» применительно к реалиям Франции, да и России, вряд ли оправдано.
Поэтому выводы, предлагаемые исследователями на основе анализа территориальных реформ во Франции, требуют конкретизации, дополнительного обоснования, а иногда являются поверхностными, не отражающими глубины исследуемых явлений. Рекомендации, подготовленные авторами таких работ для России на основе анализа французского опыта, требуют также более глубокого и разве р- нутого анализа как деталей французского законодательства, так и результатов территориальных реформ с целью оценки возможности и целесообразности их использования в Российской Федерации. Исследователи [ 4-8] обращают внимание на необходимость учета в организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации опыта законодательного регулирования межмуниципального сотрудничества и опыта образования, организации и законодательного регулирования деятельности агломераций. В большинстве публикаций конкретика, детали и специфика такого опыта не раскрываются.
Для оценки возможности сопоставления опыта территориальных реформ во Франции и территориальных реформ местного самоуправления в Российской Федерации приведем результаты исследования территориальной организации местного самоуправления во Франции, основанные на анализе положений Конституции Франции, Европейской хартии местного самоуправления, Кодекса территориальных коллективов (Code gйnйral des collectivitйs territoriales) 3 (далее - Кодекс), некоторых других законов Франции, статистических данных Министерства внутренних дел Франции. Обратимся к конституционным положениям. В Конституции Франции не используется понятие местное самоуправление. В ст. 72 к территориальным коллективам относятся коммуны, департаменты и регионы. Учитывая, что Франция при ратификации Европейской хартии местного самоуправления в 2007 г. сделала в отношении некоторых статей Хартии оговорку, свидетельствующую о том, что принцип местного самоуправления во Франции распространяется и на коммуны, и на департаменты, и на регионы, формально их мо ж- но считать территориальными уровнями местного самоуправления. Однако сопоставление компетенции департаментов и регионов с составом компетенции муниципальных единиц, например, в Российской Федерации, а также состав полномочий регионов и департаментов в их взаимодействии с коммунами не позволяют проводить сравнение этих административно-территориальных единиц ни с городским округом, ни с муниципальным районом. В дополнение к этому, число ко м- мун, входящих в территориальные границы одного департамента, не позволяет найти хотя бы близкий аналог административно -территориальной единицы в Российской Федерации, подобной департаменту. Предварительный сравнительный анализ административно-территориального устройства Франции с территориальным устройством других государств Европы показывает, что такого близкого ан а- лога департаменту нет и в других Европейских государствах.