Нормативно-правовое регулирование академического взаимодействия России и Германии в рамках Болонского процесса: проблемы совершенствования
М.А. Пашук
Российский государственный гуманитарный университет
Аннотация. Статья посвящена проблемам совершенствования нормативно-правового регулирования академического взаимодействия России и Германии в рамках Болонского процесса. В работе использованы методы ретроспективного, статистического, сравнительного исследования. Автором обозначены ключевые направления, регламентированные Болонской декларацией, даны основные характеристики нормативно-правового обеспечения участия российских вузов в Болонском процессе. Отмечена роль российско-германского научно-образовательного партнерства в реформировании системы высшего образования в России. Рассмотрены нормативно-правовые акты, формирующие организационно-правовые рамки образовательного сотрудничества России и Германии в рамках Болонского процесса. В качестве основополагающей проблемы, препятствующей расширению академического взаимодействия России и Германии в рамках Болонского процесса, указана недостаточность российской законодательной базы, отсутствие правовых условий для активной академической мобильности студентов и академического персонала: (1) высокие требования для получения студенческой визы (как для российских, так и для немецких студентов); (2) ограниченный объем программ образовательных обменов для студентов и преподавателей; (3) недостаток финансирования образовательных поездок (конференции, стажировки) за границу; (4) некорректная трактовка и оценка российской квалификации «специалист» в странах Европейского пространства высшего образования (ЕПВО).
Ключевые слова: Болонский процесс, нормативно-правовое регулирование, высшее образование, академическое взаимодействие, мобильность, Германия, Россия
Legal regulation of academic interaction between Russia and Germany in the framework of the Bologna process: problems of improvement. Mariya A. Pashuk Russian State University for the Humanities
Abstract. The article is devoted to the problems of improving the legal regulation of academic interaction between Russia and Germany in the framework of the Bologna process. The work uses methods of retrospective, statistical, comparative research. The author outlines the key areas regulated by the Bologna Declaration, gives the main characteristics of the regulatory framework for the participation of Russian universities in the Bologna process. The role of the Russian-German scientific and educational partnership in reforming the higher education system in Russia is highlightted. The article considers the regulatory legal acts that form the organizational and legal framework of educational cooperation between Russia and Germany in the framework of the Bologna process. Insufficiency of the Russian legislative framework, the lack of legal conditions for active academic mobility of students and academic staff are pointed out as a fundamental problem preventing the expansion of academic cooperation between Russia and Germany within the framework of the Bologna process: (1) high requirements for obtaining a student visa (both for Russian and German students); (2) a limited amount of educational exchange programs for students and teachers; (3) lack of funding for educational trips (conferences, internships) abroad; (4) incorrect interpretation and assessment of the Russian qualification “specialist” in the countries of the European Higher Education Area (EHEA).
Keywords: Bologna process, regulation, higher education, academic interaction, mobility, Germany, Russia
Введение
В эпоху интенсификации цифровизации, научно-технического прогресса и инновационных преобразований система высшего образования становится интеллектуальной основой развития ключевых отраслей экономики, а ее совершенствование - фундаментальным условием переориентации России с энерго-сырьевой модели экономического развития на инновационную. Основополагающим драйвером реформирования российского высшего образования стало участие России в Болонском процессе, в рамках которого осуществляется сотрудничество с европейскими вузами, способствующее интеграции лучших элементов европейских образовательных систем в российское образование. Присоединение России к Болонскому процессу 19 сентября 2003 г. на Берлинской конференции детерминировано трансформацией ценностно-смысловой и методолого-мировоззренческой парадигмы высшего образования в стране, направленной на формирование экономики знаний и общества знаний, повышение конкурентоспособности отечественных выпускников на международном рынке, модернизацию качества и гармонизацию архитектуры высшего образования, развитие академической мобильности.
Цель статьи - выявить нормативно-правовые проблемы расширения академического взаимодействия России и Германии в рамках Болонского процесса. Основная часть работы включает два раздела. В первом разделе рассматриваются нормативно-правовые рамки обеспечения участия российских вузов в Болонском процессе, во втором - анализируется специфика образовательного сотрудничества России и Германии. Вопросы нормативно-правового регулирования участия российских вузов в Болонском процессе исследуются в трудах А.И. Горылева, О.В. Кадникова, А.В. Мусаткина, Г.У. Муташанского, Л.В. Борзилова и др. Согласно выводам А.И. Горылева, в настоящий период российское законодательство не противоречит основным принципам Болонской декларации. Однако сохраняется объективная потребность в дальнейшей модернизации законодательства. В частности, требуется детализировать регламентацию правовых процессов, связанных с реализацией в российских вузах совместных международных образовательных программ. Несколько иной позиции придерживаются Г.У. Муташанский и Л.В. Борзилов. По мнению ученых, несмотря на соответствие нормативно-правовых актов, регулирующих образовательные правоотношения в РФ, требованиям системности и согласованности, выдвигаемым Болонской декларацией, отечественное образовательное законодательство характеризуется пробельностью и противоречивостью. Нивелировать недостатки предлагается посредством внесения систематических, последовательных коррективов в действующее законодательство и научно обоснованной систематизации образовательно-правовых норм.
Анализ российско-германского сотрудничества в сфере высшего образования осуществляется в работах В.Л. Петрова и В.С. Комарова «Научно-образовательные партнерства России и Германии», О.В. Кадниковой и А.В. Мусаткиной «Российско-германское сотрудничество в сфере высшего образования» и т. д. При этом фактически отсутствуют научные исследования, посвященные проблемам расширения и совершенствования академического взаимодействия России и Германии в рамках Болонского процесса, что актуализирует значимость нашего исследования, восполняющего пробелы в данной области.
Нормативно-правовое обеспечение участия российских вузов в Болонском процессе
Интеграция российского образования в единое образовательное пространство осуществляется по следующим ключевым направлениям, регламентированным Болонской декларацией 1999 г.:
- внедрение модели многоуровневого высшего образования, дифференцированного на несколько ступеней (бакалавр - магистр);
- разработка и обеспечение эффективного функционирования внутренней системы оценивания качества образования, соответствующего европейским стандартам;
- активизация мобильности и расширение академических свобод студентов и профессорско-преподавательского состава в целях обмена международным опытом;
- установление общеевропейской формы приложения к диплому (European Diploma Supplement).
Внесение структурных изменений в российскую образовательную систему в соответствии с положением Болонской декларации, несмотря на ряд положительных сторон и позитивных сдвигов (автоматическое признание диплома и присвоенной квалификации на международном уровне, мобилизация преподавателей и студентов, стабилизация асимметрии рейтингов по отдельным специальностям и региональной представленности и т. д.), активно критикуется как профессиональным, так и студенческим сообществом, что, на наш взгляд, обусловлено традиционализмом российского сознания, инертностью менталитета и рефлексом защиты культурной идентичности. Тем не менее процесс унификации и гармонизации российского образования все более консервируется и интенсифицируется, о чем свидетельствуют систематические нововведения в образовательном законодательстве Российской Федерации.
В целях нормативно-правового обеспечения участия российских вузов в Болонском процессе внесены коррективы в базовые в сфере образования законы, а также приняты профильные нормативно-правовые акты, обеспечивающие полноаспектную реализацию положений Болонской декларации. В первую очередь, необходимо акцентировать внимание на Федеральном законе (ФЗ) РФ «Об образовании»1, устанавливающем фундаментальные правовые, экономические и организационные основы государственной политики в области образования. Для реализации Болонского процесса актуальность представляют: глава 2, обеспечивающая соответствие содержания образования международным требованиям и определенную степень автономности образовательных учреждений при составлении образовательных программ; глава 6, устанавливающая рамки международного сотрудничества вузов и закрепляющая приоритет международных договоров РФ над внутренним законодательством. Доступность высшего образования, являющаяся важнейшим приоритетом Болонской декларации, обеспечивается ФЗ от 6 января 2007 г. № 1-ФЗ Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ (последняя редакция) // СПС «Консультант- Плюс» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_140174/ (дата обращения 9 сентября 2020). Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения доступности среднего профессионального образования и высшего профессионального образования для военнослужащих (граждан), проходящих (проходивших) военную службу по контракту» от 06.01.2007 № 1-ФЗ (последняя редакция) // СПС «Консультант-Плюс». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_64962/ (дата обращения 9 сентября 2020)., предоставляющим военнослужащим ряд преференций при поступлении на обучение (повышенная стипендия, право на зачисление без сдачи экзаменов и т. п.) [Матушанский, Борзилова 2010].
Роль специальных нормативно-правовых актов, формирующих правовое поле единого образовательного пространства, принадлежит: Приказу Минобрнауки № 100 от 25 октября 2004 г. Приказ Министерства образования и науки РФ от 25 октября 2004 г. № 100 «О группе по осуществлению Болонских принципов в России» (с изменениями и дополнениями) // СПС «Гарант» [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/6152169/ (дата обращения 9 сентября 2020)., Приказу Минобрнауки России № 40 от 15 февраля 2005 г. Приказ от 15 февраля 2005 г. № 40 «О реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации» // СПС «Гарант» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n= 360195#03041176804440686 (дата обращения 9 сентября 2020)., Приказу Министерства образования и науки РФ № 2155, Распоряжению Правительства РФ от 1 июля 2006 г. № 944-р Приказ Минобрнауки России от 09.03.2017 № 215 «Об организации в Министерстве образования и науки Российской Федерации работы по рассмотрению и утверждению положений о закупках товаров, работ, услуг бюджетных учреждений, подведомственных Министерству образования и науки Российской Федерации, и вносимых в них изменений» // СПС «Консультант-Плюс» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_212570/ (дата обращения 9 сентября 2020). Распоряжение Правительства РФ от 1 июля 2006 г. № 944-р «Об утверждении плана мероприятий по поддержке развития экспорта образовательных услуг» // СПС «Гарант» [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6224473/ (дата обращения 9 сентября 2020)., Распоряжению от 8 декабря 2011 г. № 2227-р Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р (ред. от 18.10.2018) «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СПС «Гарант» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_123444/ (дата обращения 9 сентября 2020)., Концепции экспорта образовательных услуг Российской Федерации на период 2011-2020 гг., Распоряжению Правительства РФ от 22 апреля 2019 г. № 799-р. Первые инициативы по интеграции российского образования в международное пространство реализованы еще за десять лет до официального присоединения России к Болонской декларации. В 1994 г. МГИМО внедряет двухуровневую систему образования, а в 1996 г. принимается ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», предусматривающий многоуровневую систему высшего образования [Горылев 2019].
Нормативно-правовая поддержка вступления России в Болонский процесс обеспечивается, в первую очередь, Приказом Минобрнауки России № 40 от 15 февраля 2005 г. «О реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации», в рамках которого утвержден план мероприятий по реализации центральных положений Болонской декларации. План содержит ряд целей, достижение которых провозглашается приоритетным направлением образовательной политики РФ в настоящий период. На сегодня нереализованными остались цели, связанные с академической мобильностью студентов и преподавателей вузов, а также вопросы повышения качества российского образования и признания российских образовательных документов в странах - участницах Болонского процесса. Справедливо констатировать, что проблемы достижения надлежащего качества высшего профессионального образования в полной мере осознаются государством, о чем свидетельствуют положения Распоряжения от 8 декабря 2011 г. № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.» В качестве ключевого фактора, препятствующего повышению качества образовательных услуг в России, законодателями обозначается недофинансирование сферы образования. Согласно официальным статистическим данным, обнародованным Федеральным казначейством и Организацией экономического сотрудничества и развития, в 2019 г. государственное финансирование образования в России составило 4,6% от ВВП страны. Для сравнения: в Швеции аналогичный показатель эквивалентен 6,1%, Финляндии и Франции - 5,5%, Бразилии и Великобритании - 5,2%, в США - 5%. Предполагается, что доля расходов на образование будет систематически увеличиваться, в том числе за счет роста доли частного финансирования и высвобождения финансовых ресурсов, направленных на поддержку бизнес-проектов.
Далее, для эффективного осуществления целей, закрепленных в Приказе Минобрнауки России № 40 от 15 февраля 2005 г., принят Приказ Министерства образования и науки РФ № 215 «Об инновационной деятельности высших учебных заведений по переходу на систему зачетных единиц», унифицировавший методику расчета зачетных единиц для отечественных вузов и масштабировавший их автономию для внедрения ECTS (Европейская система перевода и накопления кредитов). Обеспечить академическую свободу вузов при моделировании образовательных процессов призван Приказ Министерства образования и науки РФ от 22 марта 2006 г. № 62 «Об образовательной программе высшего профессионального образования специализированной подготовки магистров», предусматривающий возможность разработки магистерских программ российскими специалистами в сотрудничестве с зарубежными научными деятелями. В 2006 г. Распоряжением Правительства РФ от 1 июля 2006 г. № 944-р принят План мероприятий по поддержке развития экспорта образовательных услуг. В 2011 г. разработана Концепция экспорта образовательных услуг Российской Федерации на период 2011-2020 гг., установившая основные цели, задачи, приоритеты и принципы интернационализации образования и повышения доли России на международном рынке образовательных услуг.
В 2019 г. Распоряжением Правительства РФ от 22 апреля 2019 г. № 799-р Распоряжение Правительства РФ от 22 апреля 2019 г. № 799-р «Об утверждении перечня иностранных научных организаций и образовательных организаций, которые выдают документы об ученых степенях и ученых званиях, признаваемых в РФ» // СПС «Консультант-Плюс» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_323957/ (дата обращения 9 сентября 2020). установлен Перечень иностранных вузов, чьи документы об ученых степенях и ученых званиях признаются в России.
Академическое взаимодействие России и Германии в рамках Болонского процесса
болонский правовой российский
Одним из инициаторов и активных участников Болонского процесса является Германия, успешно синтезировавшая немецкие образовательные традиции и прогрессивные модели организации учебного процесса в вузе (в частности, Германия первой участвовала в экспериментальном внедрении ECTS). Российско-германское научно-образовательное партнерство, охватывающее десятилетия, существенно актуализировалось и активизировалось с вступлением государств в Болонский процесс. Начало тесного взаимодействия России и Германии в рамках этого процесса датируется 2005 г., ознаменовавшемся подписанием «Инициативы о стратегическом партнерстве между Россией и Европой в области образования, исследований и инноваций» и формированием Российско-германской рабочей группы по профессиональному образованию. В 2012 г. двусторонним отношениям придает новый импульс Меморандум о намерениях Министерства образования и науки Российской Федерации и Федерального министерства образования и научных исследований Германии по сотрудничеству в сфере высшего профессионального образования. В 2013 г. в Берлине принимается решение о совместном проекте по подготовке профессиональных кадров по техническим специальностям на базе дуальной системы [Кадникова, Мусаткина 2019].