Размещено на http: //www. allbest. ru/
Военный университет Министерства обороны Российской Федерации
Некоторые направления совершенствования правового регулирования финансового контроля за финансовой деятельностью воинских частей при осуществлении государственных закупок
Землина Ольга Михайловна кандидат юридических наук, доцент,
E-mail: zemlinа.о@yandex.ru
Ольховская Надежда Петровна кандидат юридических наук
E-mail: o.nadezhda@mail.ru
Аннотация
Землина Ольга Михайловна кандидат юридических наук, доцент,
E-mail: zemlinа.о@yandex.ru
Почётный работник высшего профессионального образования, доцент кафедры военной администрации, административного и финансового права Ольховская Надежда Петровна кандидат юридических наук
E-mail: o.nadezhda@mail.ru
доцент кафедры военной администрации, административного и финансового права
В статье анализируются правовые основы и организационная составляющая финансового контроля за деятельностью воинских частей при осуществлении государственных закупок. Исследуются противоречия и пробелы законодательства о контрактной системе и бюджетного законодательства, система финансового контроля за закупками для обеспечения нужд Вооружённых Сил Российской Федерации и их воинских частей. Сформулированные авторами предложения по совершенствованию действующего законодательства могут послужить основой для дальнейшей законотворческой деятельности.
Сокращение доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации влечёт за собой необходимость обеспечения целевого и эффективного расходования ресурсов публичных фондов денежных средств, создаваемых в установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) порядке в целях обеспечения реализации функций государства.
К сожалению, анализ свидетельствует о том факте, что имеет место достаточно явная тенденция, проявлявшаяся в России в период кризисов: с уменьшением объёма доходной, а соответственно и расходной части бюджетов, выделяемых для обеспечения государственных нужд, растёт число нарушений при их расходовании [7].
Сдерживающим фактором нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств при осуществлении государственных закупок может и должен стать системный и постоянный финансовый контроль. Контроль в системах социального управления рассматривается как «важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процессов» [8]. При этом контроль также вполне обоснованно определяется как способ обеспечения законности, предполагающий сопоставление проверяемой деятельности с нормами права, которыми она регламентируется, в результате чего выявляются нарушения действующего законодательства, осуществляется принятие мер по устранению выявленных нарушений, что ведёт к восстановлению нарушенной законности, её обеспечению в последующем. государственный закупка бюджетный воинский
Роль и место контроля в системе мер обеспечения законности и эффективности расходования публичных (государственных и муниципальных) финансовых ресурсов предопределены его сущностным предназначением. Финансы, традиционно понимаемые как экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства, выполняют регулятивную и контрольную функцию. Контрольная функция финансов обеспечивает возможность получения информации о расходовании бюджетных средств, выявлении отклонений от установленных правил и принятия мер по устранению нарушений. Таким образом, необходимость контроля за расходованием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации объективна и обусловлена самой сущностью и функциональным предназначением финансовых ресурсов.
В Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [3] реализован подход, согласно которому аудит в сфере закупок, равно как и мониторинг закупок (гл. 4) рассматриваются обособленно от собственно контроля в сфере закупок (гл. 5).
В частности, согласно ст. 98 названного Закона аудит в сфере закупок является исключительной прерогативой Счётной палаты Российской Федерации, контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации, образованных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и контрольно-счётных органов муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованных представительными органами муниципальных образований.
Что касается контроля в сфере закупок, то в перечне органов, перечисленных в ст. 99 указанного выше Закона, выделены следующие:
- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;
- органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определённые в соответствии с БК РФ.
Ведомственный контроль в сфере закупок для обеспечения государственных нужд осуществляется государственными органами в отношении подведомственных заказчиков. В качестве предмета этого вида контроля определено соблюдение подведомственными органам ведомственного контроля заказчиками, в том числе их контрактными службами, контрактными управляющими, комиссиями по осуществлению закупок, уполномоченными органами и уполномоченными учреждениями, законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок[4]. Поскольку контроль, в отличие от надзора, предполагает проверку не только законности, но и целесообразности (эффективности) деятельности подконтрольного объекта, приведённое определение предмета контроля явно сужает его содержание, сводя полномочия контролирующего субъекта, по сути, к надзорным функциям, что не только не соответствует общепринятым теоретическим подходам, но и сокращает его управленческий потенциал. Впрочем, при определении содержания проверки законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок к полномочиям контролирующего субъекта отнесена проверка как законности, так и эффективности закупок подконтрольных объектов, что не соответствует обозначенному ранее предмету, но согласуется с общепринятым содержанием именно контроля.
По нашему мнению, существующие недостатки государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств во многом проистекают из противоречивости и пробельности правовой его основы, которая, в свою очередь, обусловлена отсутствием единых научных подходов, системных научных разработок по финансово-контрольной проблематике. Видимо, осознание отмеченного обстоятельства предопределило потребность внесения изменений в бюджетное законодательство в части уточнения системы в целом, форм, видов, механизмов и процедур государственного финансового контроля. Указанным целям должны были послужить принятие в 2013 г. Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» [2], а также новеллы БК РФ [1], внесённые Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ, существенным образом изменившие систему государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Однако сопоставление норм бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе в сфере государственных закупок приводит к выводу о наличии неоднозначных, а подчас и противоречивых подходов в определении базовых дефиниций и организационных основ контрольной деятельности.
Что касается организации внутреннего финансового контроля в Вооружённых Силах Российской Федерации, т. е. отнесённого к полномочиям Министерства обороны Российской Федерации контроля финансово-экономической и хозяйственной деятельности Вооружённых Сил, то проявляются существенные недостатки правового регулирования этого вида деятельности. Отсутствие нормативных правовых актов о финансовом контроле в Министерстве обороны Российской Федерации после признания приказом Министра обороны Российской Федерации от 5 декабря 2013 г. № 867 утратившим силу Положения об осуществлении контроля финансово-экономической и хозяйственной деятельности Вооружённых Сил Российской Федерации, устанавливавшего основания, правила и порядок осуществления этого вида контроля, повлекло существенные затруднения в указанной сфере.
Установление в Вооружённых Силах Российской Федерации значительного числа органов и наделение их контрольными полномочиями свидетельствуют о понимании значимости роли финансового контроля. Однако при этом очевидна необходимость систематизации их деятельности, правовое урегулирование функций и задач.
Таким образом, представляется обоснованным вывод о том, что, несмотря на особую значимость контроля в контрактной системе закупок, многочисленные пробелы и коллизии законодательства существенно снижают его потенциал.
Без сомнения, достаточный уровень финансового обеспечения военных расходов для осуществления закупок является необходимым условием поддержания на должном уровне боеготовности Вооружённых Сил Российской Федерации. При этом сущность финансового обеспечения заключается в целевом безвозвратном и безвозмездном предоставлении Министерству обороны Российской Федерации (главному распорядителю) и подведомственным ему распорядителям и получателям денежных средств из федерального бюджета в соответствии с законом о бюджете. Выделение бюджетных средств в порядке сметно-бюджетного финансирования с учётом требований, установленных подзаконными актами к общему порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казённым учреждением [5], обеспечивает осуществление финансовой деятельности, целью которой является реализация функций Вооружённых Сил Российской Федерации и решение поставленных перед ними задач.
Поскольку финансовая деятельность в Вооружённых Силах Российской Федерации представляет собой вид военной деятельности государства, то обладает присущими военной деятельности признаками и имеет в связи с использованием при её осуществлении финансовых форм и методов определённую специфику, проявляющуюся в ряде видовых особенностей. Так, к признакам, характеризующим особенности финансовой деятельности в Вооружённых Силах Российской Федерации, можно отнести: осуществление финансовой деятельности в Вооружённых Силах в целях обеспечения их боеспособности и боеготовности, что является атрибутивным элементом системы обеспечения военной безопасности Российской Федерации; финансовая деятельность в Вооружённых Силах представляет собой вид военной деятельности государства и реализуется посредством деятельности компетентных государственных органов; правовое регулирование военно-финансовой деятельности осуществляется федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства России и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, режим военно-финансовой деятельности определяется исключительно федеральным законодательством.
В ст. 26 Федерального закона «Об обороне» определено, что реализация мероприятий в области обороны является расходным обязательством Российской Федерации. Иными словами, государство принимает на себя обязательства по оплате всех расходов, осуществляемых Министерством обороны Российской Федерации и подведомственными ему военными учреждениями. Статьёй 11.1 Федерального закона «Об обороне» предусмотрено создание управления соединения, управления объединения, воинских частей как юридических лиц в организационно-правовой форме казённых учреждений. Следовательно, финансовое обеспечение деятельности воинских частей как казённых учреждений осуществляется за счёт средств федерального бюджета на основании бюджетных смет, при этом операции с бюджетными средствами проводятся через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. Порядок совершения финансовых операций строго регламентирован нормативными правовыми актами Минфина России.
Напомним, что для правомерного участия в гражданском обороте воинским частям необходима государственная регистрация в Федеральной налоговой службе в качестве юридических лиц и в качестве налогоплательщиков, необходимо наличие лицевого счета в территориальных органах Федерального казначейства, на котором будут отражаться суммы выделенных из бюджета и доведённых главным распорядителем (распорядителем) средств ассигнований, а также необходимо наличие бюджетной сметы, определяющей направления расходов выделенных средств.
Воинские части, являющиеся участниками бюджетного процесса, приказом заместителя Министра обороны Российской Федерации, отвечающего за организацию финансового обеспечения войск (сил), наделяются полномочиями распорядителей и получателей (иных получателей) бюджетных средств, т. е. на основании административно-правового акта органа военного управления сведения об этих воинских частях вносятся территориальными органами Федерального казначейства в Сводный реестр бюджетополучателей, что является основанием для открытия и впоследствии ведения и обслуживания лицевых счетов. Руководство финансово-экономической деятельностью и организацией бюджетного учёта таких воинских частей осуществляют их командиры. Заключение и оплата воинской частью государственных контрактов, иных договоров производится от имени Российской Федерации в пределах доведённых лимитов бюджетных обязательств с учётом принятых и неисполненных обязательств.
Необходимо заметить, что заместителю Министра обороны Российской Федерации, отвечающему за организацию финансового обеспечения войск (сил), непосредственно подчинены департаменты финансового обеспечения, финансового планирования, социальных гарантий, экономического анализа и прогнозирования Министерства обороны Российской Федерации. Каждый из департаментов возглавляется соответствующим директором.
Если воинские части не имеют лицевых счетов в органах Федерального казначейства, то их финансовое обеспечение осуществляется через управления финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по субъектам Российской Федерации (далее - УФО) и их филиалы - финансово-расчётные пункты (далее - ФРП) по территориальному принципу вне зависимости от их подчинённости главнокомандующим видами Вооружённых Сил Российской Федерации, командующим войсками военных округов (Северным флотом), родами войск Вооружённых Сил. Перечень воинских частей, состоящих на финансовом обеспечении в УФО без права открытия лицевых счетов в органах Федерального казначейства, утверждается также приказом заместителя Министра обороны Российской Федерации, отвечающего за организацию финансового обеспечения войск (сил), и ведётся Департаментом финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации.