Московский областной филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Направления совершенствования проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Хрущева Ольга Ивановна, магистрант
Галий Елена Анатольевна, кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой государственного и муниципального управления
Рассмотрен проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, разработанный Министерством юстиции РФ. Авторами проанализированы результаты публичных слушаний, которые прошли в феврале 2020 г., изучена практика применения административного и бюджетного законодательства, действующего в настоящий период. В результате изучения и анализа текста проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях авторами сделан вывод, что проект подлежит доработке.
Ключевые слова: проект КоАП РФ, законопроект, бюджетно-финансовая сфера, контрольно-счетный орган субъекта РФ (муниципального образования), административная ответственность, должностные лица, бюджетное законодательство.
Directions for improving the Draft Code of the Russian Federation on Administrative Offences
O.I. Khrushcheva, Master's Student of the Moscow regional branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
E.A. Galiy, Head of the Department of State and Municipal Administration of the Moscow regional branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
This article discusses Draft Code of the Russian Federation on Administrative Offences developed by the Ministry of Justice of Russia. The authors analyzed the results of public hearings held in February 2020 and the practice of applying administrative and budgetary legislation currently in force. As a result of studying and analyzing the text of the Draft Code of the Russian Federation on Administrative Offenses, the authors concluded that the draft is subject to revision.
Keywords: Draft Code of the Russian Federation on Administrative Offense, draft law, budget and financial sphere, control and accounting body of a subject of the Russian Federation (municipality), administrative responsibility, officials, budget legislation.
Во исполнение поручения Правительства РФ от 4 июня 2019 г. № ДМ-П4- 29пр Минюстом России подготовлен проект федерального закона «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее - проект КоАП, законопроект) [1]. Документ не внесен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, хотя срок внесения обозначен апрелем 2020 г. [2].
В процессе анализа данного законопроекта использовались материалы административной и судебной практики Контрольно-счетной палаты Краснодарского края.
Согласно информации, размещенной 27 апреля 2020 г. на официальном сайте Минюста России, в период с 30 января 2020 г. по 27 февраля 2020 г. проведены публичные обсуждения проекта КоАП. Так, в Сводке предложений к законопроекту указано, что по результатам публичных слушаний поступило около 1300 предложений по 467 вопросам, текст документа содержит обобщенную информацию [3].
Проанализировав итоги публичных обсуждений, полагаем необходимым отметить, что внесенные предложения не коснулись гл. 29
Особенной части проекта КоАП, касающейся административных правонарушений в бюджетно-финансовой сфере.
Однако, по нашему мнению, данная глава законопроекта нуждается в доработке и внесении в нее соответствующих изменений. Также следует обратить внимание на несовершенство ряда положений Общей части проекта КоАП. административный законодательство правонарушение кодекс
Так, п. 3 ч. 4 ст. 44.60 законопроекта предусмотрено наделение правом возбуждения соответствующих дел об административных правонарушениях уполномоченных должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - КСО, контрольно-счетные органы, орган финансового контроля). Следует отметить, что перечни данных лиц должны быть утверждены законами субъектов Российской Федерации.
Как правило, отдельными нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» определено, кто является должностными лицами, а также закреплено их право составлять протоколы об административных правонарушениях.
Для того чтобы избежать дополнительной правовой регламентации, предусмотренную указанной нормой отсылку, касающуюся конкретизации перечней уполномоченных должностных лиц в отдельных законах субъектов РФ, по нашему мнению, необходимо исключить. При этом в статье следует прямо указать должностных лиц контрольно-счетных органов, исключив слово «уполномоченных».
В случае внесения соответствующих изменений в ст. 35.2 законопроекта также будет устранена правовая неопределенность в части употребления термина «уполномоченные должностные лица», поскольку сотрудники, наделенные правом составления протоколов (в случае определения их перечня в отдельных законах субъектов РФ, как это предлагается п. 3 ч. 4 ст. 44.60 проекта КоАП), зачастую могут не совпадать с должностными лицами этого же органа финансового контроля, которые вправе участвовать в экспертно-аналитических и контрольных мероприятиях, запрашивать документы и выполнять иные функции, предусмотренные действующим законодательством.
Пунктом 3 ч. 4 ст. 44.60 проекта КоАП сотрудники КСО наделяются правом составления протоколов за использование средств бюджета не в целях реализации государственного оборонного заказа и за нарушение требований применения контрольно-кассовой техники (ст. 28.13, 29.31). Однако у данных органов отсутствуют полномочия по контролю в обозначенных сферах.
Обращает на себя внимание схожесть диспозиции ст. 35.1 и 35.2 проекта КоАП, которыми предусмотрена административная ответственность за воспрепятствование или неповиновение установленной законом деятельности должностного лица, осуществляющего государственный контроль (надзор) [4, с. 125-129], муниципальный контроль. Здесь же законодателем приведены и органы внешнего государственного финансового контроля. При условии исключения абз. 1 из примечания к ст. 35.1 либо распространения его содержания на органы внешнего государственного финансового контроля наличие в законопроекте ст. 35.2 будет излишним.
Также необходимо отметить, что внесение изменения в примечание к ст. 35.1 проекта КоАП позволит положениям диспозиции ст. 35.7 охватить, в том числе, факты невыполнения законных предписаний и представлений контрольно-счетных органов, ввиду чего они получат дополнительный инструмент понуждения объектов контроля к исполнению принятых мер реагирования. Вместе с тем для возникновения соответствующего полномочия необходимо содержание ст. 35.7 также включить в текст п. 3 ч. 4 ст. 44.60 проекта КоАП.
Полностью идентичны диспозиции ст. 29.18 и ч. 1 ст. 29.19, ввиду чего целесообразно, на наш взгляд, ч. 1 ст. 29.19 исключить. Однако необходимо учитывать, что ч. 2 ст. 29.19 фактически будет реализовываться только органами федерального казначейства. КСО не наделены полномочиями по контролю исполнения платежных документов. Следовательно, наделение их правом возбуждения административного производства по анализируемым статьям (п. 3 ч. 4 ст. 44.60 проекта КоАП) является неправомерным.
Необходимо обратить внимание на диспозицию ч. 3 ст. 29.5 законопроекта, которая содержит понятие «нарушение условий расходования межбюджетных трансфертов». Данная формулировка не актуальна с 14 августа 2019 г., т.е. с момента внесения советующих изменений в бюджетное законодательство [5]. Действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации [6] (далее - БК РФ) не раскрывает понятия расходования, данный термин и условия также не содержатся в порядках, принимаемых органами исполнительной власти, так как согласно п. 3 ст. 139 БК РФ нормативным документом уполномоченного органа власти субъекта Российской Федерации устанавливаются правила, а также общие требования к распределению субсидий из бюджета субъекта местным бюджетам.
Изменения коснулись субвенций и иных межбюджетных трансфертов.
На основании изложенного выше, а также с учетом правовой неопределенности понятия «расходование», что на сегодняшний день значительно затрудняет применение ч. 3 ст. 15.15.3 КоАП РФ [7], имеющей диспозицию, аналогичную предлагаемой проектом КоАП (ч. 3 ст. 29.5), на практике, и в целях персонификации ответственности должностных лиц полагаем целесообразным в ч. 3 ст. 29.5 внести изменения. Слово «расходования» заменить на «распределения (использования)», а самое главное - дополнить диспозицию статьи словами «условий (обязательств) соглашений (договоров), заключенных в рамках предоставленных межбюджетных трансфертов».
Основные обязательства: несоблюдение показателя результативности в срок, определенный соглашением; непредоставление или несвоевременное предоставление органу, предоставившему субсидию, отчета по факту использования бюджетных средств; несогласование проекта дополнительного соглашения о расторжении контракта, заключенного в рамках закона о контрактной системе, и др. - не находят отражения в утверждаемых органами исполнительной власти (местного самоуправления) порядках, а прописываются в соглашениях (договорах). При этом именно данные обязательства по своей сути и являются условиями расходования, а их соблюдение в конечном итоге способствует достижению целей и задач, установленных государственными (муниципальными) программами, региональными и федеральными проектами, а также социально-экономическому развитию страны в целом.
Аналогичные изменения необходимо внести в ч. 2 ст. 29.6, касающуюся нарушения порядка и условий предоставления бюджетных инвестиций.
Кроме того, в целях обеспечения неотвратимости наказания получателей средств бюджета считаем целесообразным ч. 2 ст. 29.6 и ч. 3 ст. 29.7 проекта КоАП дополнить ответственностью за неисполнение решений по инвестициям по аналогии с ч. 1 и 1, 2 анализируемых в данном абзаце статей.
По аналогии со ст. 29.5, 29.6 законопроекта диспозицию ч. 3 ст. 29.7 предлагаем дополнить указанием, в том числе, и на нарушение условий заключенных соглашений (договоров) о предоставлении соответствующих субсидий, так как действующее бюджетное законодательство Российской Федерации не раскрывает термин «использование».
Также необходима корректировка предлагаемых законопроектом санкций ст. 29.1 и 29.7 проекта КоАП.
Согласно санкции ст. 29.1 за данный вид нарушения должностным лицам вне зависимости от суммы совершенного административного правонарушения размер наказания установлен от 20 тысяч рублей, в то время как для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц установлены процентные ограничения от суммы средств, которые ими использованы не в соответствии с целевым назначением. В связи с этим, несмотря на серьезность нарушения, нередки случаи, когда размер административного наказания на практике составляет 100-900 рублей, т.е. несоразмерно мал по сравнению со значимостью совершенного правонарушения, что неблагоприятно сказывается на предупреждении совершения новых правонарушений и противоречит ст. 3.1 проекта КоАП РФ.
С учетом изложенного полагаем необходимым санкцию ст. 29.1 законопроекта, применяемую в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, дополнить словами «но не менее 20 тысяч рублей», тем самым приравнять к наказанию должностных лиц.
Что касается санкции ч. 3 ст. 29.7 проекта КоАП, необходимо отметить, что в предлагаемой редакции административная ответственность юридических лиц предусмотрена в виде административного штрафа в размере от 2 до 12% суммы полученной субсидии. Следует отметить, что суммы полученной субсидии выражаются в сотнях тысяч и миллионах рублей. Следовательно, в предлагаемой редакции сумма административных штрафов будет чрезмерно завышена. Однако, как показывает практика применения Контрольно-счетной палатой Краснодарского края ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ [7], являющейся идентичной ст. 29.7 законопроекта, совершаемое административное правонарушение не является столь грубым по сравнению с нецелевым использованием бюджетных средств и может не иметь финансовых последствий для бюджета.
В данном случае, на наш взгляд, предпочтительнее придерживаться позиции Конституционного Суда РФ, обозначенной в постановлении от 15 июля 1999 г. № 11-П [8], о том, что санкции должны соответствовать вытекающим из Конституции РФ требованиям соразмерности и справедливости. Ответственность предусматривается только за виновное деяние, зависит от тяжести совершенного правонарушения, а также степени тяжести вины, размера и характера причиненного ущерба, других обстоятельств. Данная позиция также изложена в определении Верховного Суда РФ от 13 декабря 2018 г. № 305-ад18-14921 [9], которым отменено постановление Управления Федерального казначейства по г. Москве от 28 сентября 2017 г. № 73-38-14/57 о привлечении акционерного общества «МЦСТ» к ответственности по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ с назначением штрафа в размере 7 897 824 рубля 82 копейки.
С учетом изложенного при определении суммы административного штрафа по ч. 3 ст. 29.7 необходимо учитывать, что установленные в ней санкции должны исчисляться не от суммы полученной субсидии, а только от той части, по которой имеют место нарушения условия ее предоставления.
Кроме того, необходимо обратить внимание, что в ч. 1 ст. 29.28 содержится неверная отсылка к ст. 29.9 законопроекта, которая не содержит составов административных правонарушений, связанных с нарушениями ведения бюджетного или бухгалтерского учета. Полагаем, что вместо этой статьи необходимо указать ст. 29.8 проекта КоАП, предусматривающую ответственность за схожие правонарушения государственных (муниципальных) органов и организаций госсектора.