Таким образом, расчеты бюджета основываются не на прогнозе, а на некоторых произвольно выбранных параметрах. Кроме того, - в основу проекта федерального бюджета Правительства РФ, как и в предыдущие годы, положен неточный прогноз дохода из-за сознательного занижения цены на нефть. В 2010 году ошибка составила 1 трлн.355,4 млрд. рублей, в 2011 году ошибка составила 2 трлн.523,1 млрд. рублей. При этом из 2 трлн.523,1 млрд. рублей на увеличение расходов пошло только 267 млрд. рублей. В 2012 году первоначальный прогноз цены на нефть также был ошибочным (100 долларов за баррель), при том, что ожидаемая оценка среднегодовой цены на нефть за 2012 год совпадет с прогнозом альтернативного бюджета и составит 113-115 долларов за баррель. Поэтому ошибка по доходам по отношению к первоначально утвержденному бюджету составит в 2012 году свыше 1трлн. рублей.
Наиболее вероятная цена на нефть на 2013 год не 97 долларов США за баррель, а 116 долларов США за баррель нефти марки Юралс. Правительство неправильно закладывает снижение цены на нефть по сравнению с текущим годом. Снижение спроса на углеводороды на мировом рынке маловероятно, поскольку так же, как и в 2012 году, в 2013 году мировая экономика будет демонстрировать положительные темпы экономического роста, несмотря на стагнацию (близкие к нулю темпы роста) в Еврозоне. В прогнозе социально-экономического развития, представленного одновременно с проектом бюджета, Правительство дает адекватный прогноз роста мировой экономики (3,3-3,5%). С учетом позитивных темпов роста мировой экономики следует прогнозировать рост спроса на углеводороды, а также предположить рост цены на нефть на 3-4% по сравнению со среднегодовым уровнем 2012 года. Однако, на основе вполне реалистичного прогноза мировой экономики, Правительство закладывает в проекте бюджета цену на нефть, противоречащую собственному прогнозу. Резкое снижение цены на нефть возможно лишь при неожиданном сокращении спроса в связи со спадом производства, то есть в условиях развития мирового кризиса, что не прогнозируется.
По мнению лидеров партии "Справедливая Россия" Правительство РФ недооценивает не только доходы от экспорта углеводородов, но и от других источников вследствие занижения индекса-дефлятора ВВП преимущественно за счет занижения уровня инфляции. С учетом закладываемого роста тарифов на газ и электроэнергию в 10-15%, а также стабильного роста мировых цен на сырье и энергоносители и отсутствия целенаправленных усилий по сдерживанию тарифов, уровень инфляции 5,5% представляется маловероятным. Что касается параметров экономического роста, то при реализации правительственной стратегии искусственного торможения экономического роста за счет искусственного ограничения инвестиционной активности и сжатия платежеспособного спроса, и с учетом того, что, оставаясь на высоком уровне, цены на нефть уже не будут расти таким темпами, как это было в 2003-2011 годах, вполне возможно, что темпы роста экономики при реализации правительственной стратегии могут быть еще ниже. Если в целом по доходам федерального бюджета Правительство дает необоснованно заниженный прогноз, то прогноз по поступлениям налога на прибыль организаций и объема прибыли представляется завышенным. Прогноз роста поступлений от налога на прибыль, - составляет 18%, при общем темпе роста доходов федерального бюджета на 1,4%, росте ВВП на 8,6%.
На объемы поступлений доходов федерального бюджета этот фактор не оказывает существенного влияния, однако приводит к существенному завышению ожидаемых поступлений от одного из основных налоговых источников бюджетов субъектов РФ.
Частично на снижение дефицита повлияет прекращение действия антикризисных мер поддержки экономики, на которые за все три этапа антикризисной программы было выделено около 9 трлн. руб., из которых 60% - краткосрочные кредиты и 40% - долгосрочные кредиты и безвозмездное финансирование. Но все же часть уже начатых мер будет продолжать свое существование, например, поддержка рынка труда, автомобильной промышленности, самолетостроения и другие.
Еще один источник покрытия дефицита - это государственные заимствования, если в 2010 году таковым источников являлся Резервный Фонд, то, начиная с 2011 года, было принято решение о постепенном прекращение использования его как основного источника. Однако увеличение государственных займов влечет за собой и рост расходов бюджета за счет обслуживания этого долга, что при уменьшении дефицита бюджета, будет несколько его увеличивать обратно.
Следовательно, необходимо сокращать расходы Федерального Бюджета РФ, что и видно из диаграммы. При этом будут урезаны некоторые статьи расходов. Но, учитывая основные цели, отраженные в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ, будут оставлены без изменения или увеличены статьи расходов по следующим направлениям:
- разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций (одним из основных проектов являет построение НТК в Сколково);
- обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности пенсионной системы;
- повышение качества человеческого капитала (расходы на здравоохранение, физическую культуру и спорт, образование);
- повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг.
Основные характеристики и структура Федерального Бюджета на 2011, 2012 и 2013 годов сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2011-2013 гг., соответствуют основным положениям Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике в 2011-2013 гг. и не противоречат Бюджетному Кодексу РФ.
Доходы в правительственном варианте бюджета по оценке Правительства РФ составят 12 866 млрд. рублей, что лишь на 1,4% больше ожидаемой правительственной оценки по 2012 году (12 682,7 млрд. руб.) и меньше ожидаемой наиболее вероятной оценки поступления доходов федерального бюджета (12 900 млрд. руб.), данные взяты из приложения 3. Подобный объем доходов возможен при прогнозе экономического кризиса в 2013 году, что противоречит правительственному прогнозу. Кроме того, объем ВВП в оценке Правительства РФ также занижен вследствие занижения прогнозной цены на нефть и инфляции и, по нашим оценкам, составит не 66 515 млрд. рублей, а 67 668 млрд. рублей.
Неправильная оценка доходов и цены на нефть приводит к тому, что бюджетное планирование осуществляется в расчете на дефицитный бюджет при фактическом профицитном, либо бездефицитном бюджете. Так, на следующий год Правительство планирует осуществление чистых заимствований на сумму 606,5 млрд. рублей при пополнении резервного фонда на 373,4 млрд. рублей и осуществлении приватизации на 427,7 млрд. рублей. Растут потери на курсовых разницах, имеет место рост государственного долга и расходов на обслуживание долга.
Так, рост расходов на обслуживание долга планируется увеличить по отношению к 2012 году на 42 млрд. рублей. В целом расходы на обслуживание долга выросли по сравнению с 2008 годом со 153,3 млрд. рублей до 425,3 млрд. рублей в 2013 году при том, что объективная потребность в заимствованиях имела место лишь в 2009 году, а в 2008 и 2011 годах бюджеты имели профицит.
Общие проблемы, обозначенные при рассмотрении доходов федерального бюджета на заседании Комитета по бюджету и налогам Счетной палатой, депутатами Государственной Думы [44].
. Методики расчета прогнозируемых доходов федерального бюджета, разработанные администраторами доходов, в ряде случаев не утверждены и официально не согласованы с Минфином России. При этом отдельные администраторы до настоящего времени методики расчета прогнозируемых доходов не разработали.
. В общем объеме доходов не учитываются отдельные поступления, которые являются доходами федерального бюджета, что не соответствует принципу полноты отражения доходов в федеральном бюджете, установленному статьей 32 Бюджетного кодекса.
Так, по данным Счетной палаты в составе общего объема доходов не учтены: акцизы на автомобильный бензин и дизельное топливо, ввозимые на территорию Российской Федерации (поступления в 2012 году составили 3,6 млрд. рублей, за 9 месяцев 2013 года - 4,1 млрд. рублей); задолженность по отмененным налогам и сборам в части планового периода; отдельные поступления, зависящие от решений Правительства Российской Федерации в сфере использования государственных запасов и природных ресурсов; ряд административных платежей и сборов; доходы, получаемые за рубежом и от реализации определенных видов федерального имущества. Показатели прогноза не содержат данных об объемах импорта автомобильного бензина и дизельного топлива.
. Доходы, рассчитываемые на основе прогноза (НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации и другие налоги), могут оказаться ниже запланированных объемов в случае изменения параметров ВВП и других макроэкономических показателей.
. Продолжение выявленной в 2006 - 2013 годах тенденции увеличения удельного веса налоговых вычетов в начислениях НДС в 2014 - 2016 годах, а также возможное недостижение запланированного повышения собираемости НДС создают риски непоступления данного налога в запланированных объемах.
. Серьезной проблемой, влияющей на доходную часть бюджета, остается неправомерное возмещение НДС при реализации товаров (работ, услуг), которое, как правило, осуществляется с использованием фирм-"однодневок".
. Существуют риски недопоступления экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, поставляемые в Республику Казахстан и Республику Белоруссия, в случае неурегулирования вопроса с беспошлинными поставками российской нефти и нефтепродуктов государствам Таможенного союза. Что также подтверждается экспертами Высшей школы экономики.
. До настоящего времени Правительством Российской Федерации не внедрены системы полного учета налоговых льгот, не разработаны методики оценки их эффективности, что не позволяет определить, достигаются ли заявленные цели при их предоставлении.
. В расчете доходов от аренды федерального имущества рост средней ставки аренды предусмотрен только в отношении имущества Минобороны России, без учета иных администраторов. Кроме того, не учитывается планируемое поступление дебиторской задолженности.
. Доходы от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию транспортных средств и иные юридически значимые действия, связанные с изменениями и выдачей документов на транспортные средства, выдачей регистрационных знаков, могут быть меньше планируемого объема в связи с предстоящей отменой обязанности полиции по осуществлению государственного технического осмотра транспортных средств, а также в связи с сокращением количества административных процедур.
. Существуют значительные резервы увеличения доходов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в части сокращения теневого сектора экономики, противодействия уклонению от уплаты налогов и других обязательных платежей, улучшения контрольной работы налоговых и таможенных органов, включая контроль возмещения НДС из федерального бюджета, оптимизации существующей системы льгот и преференций, повышения эффективности государственного контроля в области регулирования производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.
. Существенным потенциальным резервом увеличения доходов является сокращение совокупной задолженности перед бюджетной системой Российской Федерации по налоговым и таможенным платежам, которая по состоянию на 1 января 2013 года составляла более 1,1 трлн. рублей. Потенциальным источником дополнительных поступлений доходов от управления и распоряжения федеральным имуществом является взыскание задолженности по дивидендам, перечисляемым в федеральный бюджет, совершенствование учета земельных участков, находящихся в федеральной собственности.
Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов рассчитан на основе консервативного сценария развития мировой экономики и изменения мировых цен на сырье [44].
При формировании проекта федерального бюджета 2014 - 2016 годов использовались более консервативные оценки основных макроэкономических показателей, принимаемые для расчета основных параметров бюджетной системы, в сравнение и с показателями ФЗ-216 и параметрами, заложенными в Основных направлениях бюджетной политике (ОНДП) на 2014-2016 гг. Например, в ФЗ-216 в 2014 - 2015 гг. рост ВВП прогнозировался на уровне 4,3 и 4,5%, а в ОНДП около 3,7 и 4,1% соответственно, в то время как в проекте федерального бюджета оценка по росту ВВП составляет 3,0 и 3,1%.
Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов характеризуются замедлением экономического роста, более низким уровнем мировых цен на нефть марки "Юралс" по сравнению с 2012 годом, ослаблением курса рубля к доллару США и продолжением оттока капитала из страны [44].
Вместе с тем, при разработке бюджета не дана оценка вероятности негативных сценариев, которые могут существенно увеличить риски для российской экономики.
В прилагаемых к законопроекту материалах не проводится анализ комплекса мер, которые могли бы повысить устойчивость экономики в случае развития ситуации по неблагоприятному сценарию. Так, в материалах не обозначено взаимодействие различных инструментов государства и их конечный эффект (налоговая, бюджетная, обслуживание государственного долга, денежная, валютная, процентная, кредитная, ценовая и т.п.) [35, c.127].
Следует согласиться с мнением Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, что такому взаимодействию следует предусматривать отдельный раздел прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.
По мнению Высшей школы экономики "бюджетный процесс в текущем году протекает достаточно сложно. Это связано, прежде всего, с резким ухудшением в 2013 году макроэкономических показателей. Из-за этого подготовленный в апреле текущего года макроэкономический прогноз на 2014-2016 годы в сентябре текущего года дважды пересматривался. Основные показатели сентябрьского макропрогноза, сделанного непосредственно перед внесением проекта федерального бюджета в Государственную Думу, существенно отличаются от апрельского прогноза, что, безусловно, отразилось на проработанности отдельных показателей бюджета.
Однако, на фоне спада инвестиций за первые восемь месяцев 2013 года на 1,3%, обрабатывающей промышленности на 0,2%, масштабного оттока капитала и других показателей даже скорректированный сентябрьский макропрогноз выглядит необоснованно оптимистичным.
В предложениях фракции ЛДПР, представленных в Комитет по бюджету и налогам, отмечается, что "основные макроэкономические параметры прогноза социально-экономического развития РФ на 2014-2016 гг. содержат показатели с чрезмерно оптимистическими данными. Если в отношении прогнозных данных по ценам на газ и нефть фракция ЛДПР возражений не имеет, то достижение целевых показателей по динамике роста ВВП 103,0 % - в 2014 г., 103,1% - в 2015 г. и 103,3% - в 2016 году вызывает сомнение. Аргументация Правительства РФ об оживлении инвестиционного спроса и росте потребительского спроса явно имеет существенные риски невыполнения".
Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам отмечает, что в сложившихся макроэкономических условиях важнейшей задачей при рассмотрении проекта федерального бюджета на 2014-2016 годы в первом чтении является оценка достоверности прогнозных показателей социально-экономического развития Российской Федерации на 2014-2016 годы, заложенных в основу формирования показателей бюджета, и определение рисков недостижения прогнозируемых значений [44].
Прогноз основных макроэкономических показателей, взятых за основу при формировании законопроекта, рассчитан исходя из следующих внешних условий:
- среднегодовых мировых цен на нефть марки "Юралс": в 2014 году - 101 доллар США за баррель, в 2015 году - 100 долларов США за баррель и в 2016 году - 100 долларов США за баррель при незначительном увеличении объемов поставок нефти на экспорт с 235,6 млн. тонн в 2014 году до 242,6 млн. тонн в 2016 году в условиях сохранения добычи нефти в рассматриваемом периоде на уровне 520 - 521 млн. тонн;