Национально-культурные автономии в системе диалога власти и гражданского общества: коммуникационное измерение процесса нациестроительства в современной России (на примере Приволжского федерального округа)
Бахлова О.В., Бахлов И.В.
Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева
Реферат
федеральный гражданский общество этнополитический коммуникация
Цель: выявление политико-правовых условий нормативного и организационного плана, фиксирующих возможности и пределы активизации участия институтов гражданского общества в достижении целей государственной национальной политики Российской Федерации и в продвижении процесса нациестроительства в контексте заявленных властью ориентиров.
Методы: неформализованный традиционный анализ документов, формально-юридический метод, методы политической диагностики, сравнительного и системного анализа.
Результаты и обсуждение: охарактеризованы содержание и структура системы коммуникаций государства и институтов гражданского общества (с акцентом на национально-культурные автономии) на федеральном и региональном уровнях. Исследован опыт республик -- субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, показаны его особенности с учетом этнополитического фактора.
Выводы: национально-культурные общественные объединения играют на современном этапе незаменимую роль в формировании и развитии этнокультурной и общероссийской гражданской идентичностей. Однако нормативно в коммуникативную систему встроены фактически лишь национально-культурные автономии, чьи возможности политического влияния чрезвычайно ограничены. Выявленные пробелы и уязвимости республиканского уровня побуждают к совершенствованию управленческих практик. Необходима активизация информационно-просветительской работы с точки зрения обновления контента официальных сайтов и более широкого освещения деятельности госорганов, общественных объединений и консультативных советов. Это позволит усилить публичность, прозрачность и привлекательность принимаемых управленческих решений и проводимых мероприятий для граждан, национальных меньшинств, титульных наций и диаспор, обеспечить достижение не только формальных, но и качественных целевых индикаторов.
Ключевые слова: государственная национальная политика, гражданское общество, культура многонационального общения, межнациональные (межэтнические отношения), на- циестроительство, национально-культурные автономии, общероссийская гражданская идентичность
Abstract
National-Cultural Autonomy in the System of Dialogue between the Government and Civil Society: The Communication Dimension of the Process of Nation-Building in Modern Russia (Using the Example of the Volga Federal District)
Olga V. Bakhlova', Igor V. Bakhlov
National Research Ogarev Mordovia State University, Saransk, Russian Federation,
Aims: identification of the political and legal conditions of the normative and organizational plan, fixing the possibilities and limits of enhancing the participation of civil society institutions in achieving the goals of the state national policy of the Russian Federation and in promoting the process of nation-building in the context of the guidelines declared by the authorities.
Methods: unformalized traditional analysis of documents, formal legal method, methods of political diagnostics, comparative and system analysis.
Results and discussion: the content and structure of the communication system of the state and civil society institutions (with an emphasis on national and cultural autonomy) at the Federal and regional levels are characterized. The experience of the republics -- subjects of the Russian Federation included in the Volga Federal district is investigated, its features taking into account the ethnopolitical factor are shown.
Conclusion: National-cultural public associations play at the present stage an indispensable role in the formation and development of ethno-cultural and all-Russian civil identities. However, only national-cultural autonomies, whose opportunities for political influence are extremely limited, are actually built into the normative communication system. The identified gaps and vulnerabilities at the national level encourage the improvement of management practices. It is necessary to intensify information and educational work in terms of updating the content of official websites and wider coverage of the activities of state bodies, public associations and Advisory councils. This will make it possible to strengthen the publicity, transparency and attractiveness of management decisions for citizens, national minorities, titular Nations and diasporas, the activities carried out and ensure the achievement of not only formal but also qualitative target indicators.
Keywords: state national policy, civil society, culture of multinational communication, interethnic relations, nation-building, national and cultural autonomy, all-Russian civil identity
Введение
Государство и гражданское общество -- тема, чрезвычайно востребованная в российском публичном дискурсе, причем не только в разрезе электоральных процессов, но в целом -- политического управления. Эффективная государственная политика нациестроительства также немыслима без конструктивного взаимодействия институтов различного характера и уровня на основе комплементарности официальных и неофициальных органов и структур, федеральных, региональных и местных учреждений и образований. Гражданское общество при наличии политико-правовых гарантий его функционирования и совершенствования может и должно дополнять усилия государства в разных областях. Не исключение -- плоскость нациестроительства как многослойного, протяженного и неоднородного по временным, территориальным, социокультурным и прочим параметрам процесса. Одна из главных задач, артикулируемых властью на современном этапе, -- формирование общероссийской гражданской идентичности -- залога существования и сплоченности российской нации, межнационального и межконфессионального согласия.
Учитывая важность этнического компонента в отечественных реалиях, ключевой сферой для выделения и осуществления вероятных путей ее решения можно признать сферу государственной национальной политики, которая сейчас подвергается определенным модификациям. Отметим, что в обновленной Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. коммуникативное измерение акцентируется особо. Это касается и понимания межнациональных (межэтнических) отношений, и взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, и взаимодействия и сотрудничества народов, населяющих Россию (неслучайно, например, появление в ней п. 4.1). В документе упоминается широкий круг институтов (Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, консультативные органы, этнокультурные, межнациональные общественные объединения и др.), привлекаемых к выработке управленческих решений в рассматриваемой сфере, к деятельности по укреплению общероссийской гражданской идентичности, гармонизации межнациональных (межэтнических) и межрелигиозных отношений и на других направлениях Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (ред. от 06.12.2018) [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/ onNne.cgi?req=doc&base=l_AW&n=312941&fld=134&dst=100017,0&md=0.9879769173581157 07481 949619858583 (дата обращения: 23.07.2019).. Безусловно, здесь сохраняются проблемные моменты, вытекающие из общего состояния межнациональных и межрелигиозных отношений, подверженных деструктивному воздействию, озвучиваемому в Стратегии, и из архетипов политической культуры и структурных характеристик политической системы России, и, несомненно, особенностей пространственного развития и организации страны и формы территориального устройства. Поэтому цель, сформулированная в настоящей статье, заключается в выявлении политико-правовых условий нормативного и организационного плана, фиксирующих возможности и пределы активизации участия институтов гражданского общества в достижении целей государственной национальной политики и в продвижении процесса нациестроительства в контексте заявленных властью ориентиров. Она обусловливает следующие задачи: характеристику нормативных основ статуса указанных институтов, содержащихся в федеральных и региональных нормативных актах и концептуально-программных документах; изучение структур их взаимодействия с государственными органами; разработку некоторых рекомендаций для управленческой практики. Оговоримся, что ввиду масштабности проблемного поля исследование сосредоточено на таких институтах, как национально-культурные автономии (НКА), и территориально -- на республиках, входящих в Приволжский федеральный округ (ПФО). Подобный вектор объясняется рядом обстоятельств: распространенностью НКА (федеральных, региональных, местных) За 20 лет в России создано более 1600 национально-культурных автономий [Электронный ресурс]. URL: http://addnt.ru/za-20-let-v-rossii-sozdano-bolee-1600-naciona (дата обращения: 27.07.2019)., их концентрацией, в отличие от многих других видов общественных объединений, на вопросах этнокультурного развития и возникновением благодаря инициативе «снизу», по сравнению, скажем, с разнообразными консультативными структурами; весомым представительством национально-государственных образований -- республик в составе РФ в ПФО (чуть менее трети от общего их количества), сохраняющих специфический, привилегированный по некоторым пунктам статус в пространстве Федерации, несмотря на преодоление их «нигилизма» постсоветского периода Можно вспомнить, что практически все республики, входящие в ПФО, в 1990-е годы так или иначе были привержены определенным сепаратистским настроениям, что находило выражение в их законодательстве, поведении в отношениях с федеральным центром, за пределами территории РФ (попытках «приватизации» внешней политики) и пр. Однако сейчас они зачастую воспринимаются едва ли не как образцовые с точки зрения обеспечения и поддержания межэтнической и межрелигиозной толерантности и политической стабильности (как, например, Республика Татарстан и Республика Мордовия).; геополитическим положением Приволжья, исторически развивающегося как зона контактов многих культур, религий и народов, в разное время интегрированных в российское государство, имеющих давние традиции своеобразной автономии и даже государственности, его «транзитным» характером ввиду прохождения по макрорегиону крупных инфраструктурных магистралей.
Обозначенная тема является многослойной, привлекающей внимание отечественных и зарубежных авторов в различных ракурсах. Их работы можно дифференцировать по признаку содержания предмета изучения на общие и специальные. К общим в смысловой системе координат данного исследования с известной долей условности отнесем работы, в которых затрагиваются вопросы правовой политики нациестроительства, ее осуществления через призму новых государственных стратегий [4; 23], эволюции российского федерализма (внедрения его демократических основ, вертикальных и горизонтальных коммуникаций в пространстве федеративного государства и т. п.) [22; 28; 30], реализации права народов на самоопределение, управления межэтническим разнообразием и государственного регулирования межнациональных отношений в условиях федерализма [2; 5; 11], состояния межнациональных и межконфессиональных отношений, форм и особенностей национализма в постсоветской России [10; 16; 24-27; 29], коммуникаций власти и общества на разных уровнях территориальной организации РФ, специфики диалога власти и общества во взаимосвязи с эволюцией политического управления, электоральной ситуацией [3; 14; 19; 21]. В специальных исследованиях авторы обращаются к различным аспектам образования и развития института национально-культурных автономий в Российской Федерации, функционирования консультативных советов по делам национальнокультурных автономий или национальностей, связям НКА с органами власти, общественными объединениями, национальными центрами, проводимым им мероприятиям [8; 12; 15; 17-18; 20]. Довольно активно изучается региональный опыт в этой области либо опыт НКА, представляющих интересы определенных народов, проживающих в России [1; 6; 7; 9; 13]. Следует отметить, что подобного рода исследования с обобщением опыта НКА и других национально-культурных общественных объединений (НКОО) в пределах федеральных округов не столь популярны. Хотя стоит подчеркнуть, что задумывались и создавались федеральные округа во многом из-за управленческих потребностей и до сих пор, не будучи официально уровнем системы государственного управления, выполняют важные политические функции и отличаются неким набором общих черт именно в политико-коммуникативном измерении.
Материалы и методы
Исследование основывается на социально-системном и политико-коммуникативном подходах, поскольку сам феномен «нациестроительство» трактуется в статье с учетом становления и диверсификации системы социально-политических коммуникаций на разных уровнях пространственной и политико-территориальной организации Российской Федерации.
Главными источниками послужили нормативные документы в области государственного регулирования межнациональных отношений федерального и регионального уровней, концептуально-программные документы субъектов РФ, материалы, размещенные на официальных сайтах госорганов и НКОО, письменные тексты -- интервью, выступления и пр., раскрывающие содержание позиций представителей органов государственной власти и общественных объединений по анализируемой проблематике.
Базовые методы исследования -- неформализованный традиционный анализ документов, формально-юридический метод, методы политической диагностики, сравнительного и системного анализа. В совокупности их применение позволило определить общие и особенные характеристики регионального опыта в соответствующей сфере в пределах ПФО, систематизировать нормативные установления и показать существующие пробелы и уязвимости.
Результаты
Нормативный компонент рассматриваемой системы на сегодняшний день довольно обширен, хотя степень законодательной институционализации сферы государственной национальной политики в целом видится недостаточной Так, в силу разных причин, в том числе вследствие конфликта интересов между «русскими» и «национальными» регионами, затормозилось принятие законопроектов «О единстве российской нации и управлении межэтническими отношениями» и «Об основах государственной национальной политики». Главную регулятивную роль продолжает играть документ, утвержденный подзаконным актом, -- «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года».. Однако совокупность иных федеральных законов («Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О некоммерческих организациях», «Об Общественной палате Российской Федерации», «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и нек. др., постоянно остающихся в поле зрения парламентариев и общественности) закладывает необходимые основы взаимоотношений государства и институтов гражданского общества, несмотря на имеющийся критический контекст.
Ядром нормативного компонента применительно к исследуемой области выступает Федеральный закон «О национально-культурных автономиях» Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (ред. от 04.11.2014) [Электронный ресурс]. 11Я_: http://ivo.garant.ru/ /СоситеЩ/135765/рага- дгарИ/14749:0 (дата обращения: 27.07.2019)., вместе с тем элементы правого статуса НКА соответствующим образом раскрываются в других нормативных правовых актах. Так, ст. 21 Закона РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» гарантирует право на культурно-национальную автономию и предусматривает в том числе возможность для национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств разрабатывать и представлять в соответствующие органы государственной власти и управления предложения о сохранении и развитии национальной культуры Закон РФ от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (ред. от 18.07.2019) [Электронный ресурс]. 11Я_: http://ivo.garant.ru/ /Соси- теЩ/104540/рагадгарЬ|/118:0 (дата обращения: 29.07.2019).. Исходя из определения НКА (ст. 1 Закона № 74-ФЗ), состава населения республик в рамках ПФО (табл. 1) и численности диаспор титульных этносов за пределами их территорий и округа, НКА можно рассматривать как инструмент защиты интересов национальных меньшинств, соответствующих диаспор и развития культуры межнационального и межконфессионального согласия.