По возбужденному уголовному делу (вторая группа полномочий) указанное должностное лицо вправе: давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий по находящимся в их производстве уголовным делам; создавать группу дознавателей или изменять ее состав; разрешать восстановление дознавателем утраченного уголовного дела либо его материалов на основании соответствующего постановления; утверждать итоговые документы дознания; возвращать уголовное дело дознавателю для производства дополнительного дознания, производства дознания в общем порядке, пересоставления обвинительного акта или обвинительного постановления; организовывать исполнение поручения следователя в порядке ч. 1 ст. 152 УПК РФ. При возникновении процессуальных разногласий между дознавателями и начальником подразделения дознания в ходе производства по уголовному делу начальник органа дознания рассматривает письменные возражения дознавателя на указания начальника подразделения дознания и принимает по ним решение.
Специфика отечественного правового регулирования осуществления процессуального контроля за уголовно-процессуальной деятельностью органа дознания заключается в двойной системе контроля, суть которой изложена ниже.
В структуру органов дознания Российской Федерации, помимо подразделений, наделенных правом осуществления оперативно-разыскной деятельности и неотложных следственных действий, включены подразделения дознания, наделенные исключительно процессуальными полномочиями по производству предварительного расследования в форме дознания и проведению процессуальной проверки на стадии возбуждения уголовного дела. С 2007 г. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 06.06.2007 № 90-ФЗ // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс». Режим доступа : http://www.consultant.ru, свободный. процессуальным руководителем, несущим ответственность за законность и эффективность дознания, осуществляемого сотрудниками данного структурного звена органов дознания, является начальник подразделения дознания, который в силу ст. 40.1 УПК РФ возглавляет подразделение дознания и наделен процессуальными полномочиями по осуществлению контроля за деятельностью дознавателей.
Следует отметить, что в российском нормативном регулировании полномочия начальника органа дознания и начальника подразделения дознания во многом дублируют друг друга, что, как отмечают многие авторы (см.: [2, с. 58; 3, с. 87]), является проблемой для обеспечения надлежащей согласованности и эффективности осуществляемого контроля, и, как следствие, вызывают дисбаланс подконтрольной деятельности.
Так, начальник подразделения дознания и начальник органа дознания реализуют некоторые идентичные контрольные полномочия в отношении дознавателей (дача указаний, поручение дознавателю проверки сообщения о преступлении, выполнение неотложных следственных действий либо производство дознания; дача дознавателю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения; проверка материалов процессуальной проверки и материалов уголовного дела, находящихся в производстве дознавателя).
Примечательно, что начальник подразделения дознания наделен правом отмены незаконных постановлений дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу, изымать уголовное дело у одного дознавателя и передавать его другому, указав на причины такой передачи. Начальник органа дознания, пользуясь достаточно широким объемом контрольных процессуальных полномочий, подобным правом не обладает.
Начальник органа дознания вправе отменить указания начальника подразделения дознания, данные дознавателю в случае их обжалования последним. Таким образом, начальник органа дознания в российском уголовном судопроизводстве является вышестоящим процессуальным руководителем для дознавателя и непосредственным руководителем начальника подразделения дознания.
Подобная система двойственного процессуального контроля в пределах одного ведомства представляется излишней, нецелесообразной для упрощенных производств, поскольку проверка материалов уголовного дела различными субъектами контроля в рамках предусмотренных законом сроков дознания и сокращенного дознания может существенно увеличивать продолжительность производства по уголовному делу, ставя под угрозу принципиальные положения уголовного судопроизводства. Кроме того, нельзя забывать о еще одном важном участнике, выполняющем одновременно роль надзирающего и руководящего органа и обеспечивающем законность дознания, которым является прокурор, чьи полномочия также во многом схожи по характеру и содержанию с полномочиями начальника органа дознания и подразделения дознания (в части, обозначенной выше).
Вопрос о необходимости и целесообразности подобного многоступенчатого процессуального контроля за процессуальной деятельностью органов дознания неоднократно являлся предметом обсуждений и в научной среде. Одни авторы оценивают такое положение позитивно, полагая, что оно способствует обеспечению законности уголовно-процессуальной деятельности органов дознания (см.: [4, с. 99]). Другие, напротив, высказываются за исключение из данной системы контроля одного из субъектов его осуществления (см.: [2, с. 59, 5, с. 116; 6, с. 96]), полагая его излишним.
Представляется, что начальник органа дознания, выполняя функции руководителя различных направлений деятельности подчиненных подразделений (уголовно-процессуальной, оперативно-разыскной, административной и др.), не имеет реальной возможности в полной мере осуществлять контроль в дознании, чем, по сути, и объясняется появление в системе участников уголовного процесса начальника подразделения дознания.
Передача отдельных контрольных полномочий при производстве дознания от начальника органа дознания (дача письменных указаний дознавателю по уголовным делам, принятие решений о восстановлении утраченного уголовного дела, о создании группы дознавателей, утверждение итоговых документов дознания) начальнику подразделения дознания будет являться, по нашему мнению, закономерным шагом к устранению проблемы двойного ведомственного процессуального контроля в дознании, которая позволит обеспечить надлежащую эффективность деятельности подразделений дознания. В случае выполнения полномочий по производству предварительного расследования в форме дознания уполномоченными начальником органа дознания сотрудниками последний в силу закона (ч. 2 ст. 40.2 УПК РФ) наделяется процессуальными полномочиями начальника подразделения дознания, поэтому отдельного регулирования данный вопрос не требует.
В пользу подобного умозаключения свидетельствуют проведенные исследования, которыми отмечается улучшение показателей предварительного расследования уголовных дел в форме дознания после введения в УПК РФ субъекта процессуального контроля -- начальника подразделения дознания (см.: [3, с. 88]).
Обратимся к опыту законодателя РК в исследуемом контексте. В соответствии с УПК РК начальник органа дознания, являясь единственным процессуальным руководителем данного органа уголовного преследования в структуре ведомства, наделен довольно обширным объемом процессуальных полномочий.
Так, в силу ч. 1 ст. 62 УПК РК указанный участник уголовно-процессуальных отношений организует выполнение как следственных (в том числе негласных) действий, так и оперативно-разыскных мероприятий.
Полномочия начальника органа дознания, закрепленные в указанной норме, подразделяются в зависимости от формы досудебного производства, реализуемой подчиненным органом.
При осуществлении контроля по делам об уголовных правонарушениях, подследственных органам предварительного следствия, начальник органа дознания: обеспечивает проведение неотложных следственных действий; организует выполнение поручений суда, а также прокурора, начальника следственного отдела, следователя о производстве отдельных следственных и иных действий и обеспечении мер безопасности участвующих в уголовном судопроизводстве лиц.
В случае проведения досудебного расследования (дознания, протокольной формы) органами дознания начальник органа дознания осуществляет контроль своевременности и законности действий дознавателей, при этом он вправе: проверять уголовные дела, давать указания о производстве следственных и иных процессуальных действий, квалификации действий подозреваемого; передавать материалы от одного дознавателя другому; начать досудебное расследование и лично производить дознание; рассматривать жалобы на действия и решения дознавателя. Кроме указанного, данный руководитель по окончании расследования подчиненными органами дознания и дознавателями обязан согласовать обвинительный акт либо постановление о применении приказного производства, утвердить протокол об уголовном проступке и направить их прокурору.
Помимо реализуемых вышеобозначенных полномочий, данный руководитель активно участвует в досудебном расследовании, согласовывает ряд следственных и иных процессуальных действий: наложение ареста на имущество, объявление международного розыска, помещение подозреваемого, обвиняемого, не содержащихся под стражей, в медицинскую организацию для производства стационарной судебно-медицинской или судебно-психиатрической экспертизы, избраниие в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения в виде содержания под стражей, продление ее срока; производство обыска; отстранение подозреваемого (обвиняемого) от должности; запрет на приближение; этапирование подозреваемого, обвиняемого и др. Стоит отметить, что подобные полномочия не свойственны отечественному начальнику органа дознания, что представляется обоснованным, учитывая специфику его процессуального положения.
По уголовным делам о проступках начальник органа дознания в РК обязан назначить дознание либо предварительное следствие в случае невозможности окончить досудебное расследование в протокольной форме в сроки, предписанные законом.
Очевидным плюсом является наличие у начальника органа дознания в соответствии с уголовнопроцессуальным законодательством РК (п. 5 ч. 4 ст. 62 УПК РК) полномочия по рассмотрению жалоб на действия и решения дознавателя, в то время как в отечественном уголовном судопроизводстве аналогичное правомочие у субъектов процессуального контроля при производстве дознания отсутствует.
Отсутствие данного средства процессуального контроля у процессуальных руководителей дознанием уже становилось предметом научных интересов среди российских исследователей. Так, анализируя проблемы института обжалования на диссертационном уровне, В. Г. Волколупов предлагает устранить данный пробел в законодательном регулировании и включить начальника органа дознания в число субъектов рассмотрения жалоб (см.: [7, с. 12]).
Представляется, что интеграция подобного опыта из уголовно-процессуального законодательства РК способствовала бы повышению эффективности дознания в отечественном уголовном процессе, так рассмотрение жалоб ближайшего к исполнителю в схеме процессуального контроля должностного лица ускорило бы устранение допущенных нарушений требований закона и, как следствие, обеспечение прав и законных интересов уголовного судопроизводства, заявляющих жалобы.
Важным в данном контексте представляется и вопрос об отсутствии у начальника органа дознания и у начальника подразделения дознания, как у субъектов процессуального контроля, полномочий по отмене незаконных и необоснованных постановлений дознавателя (кроме отмены постановления о приостановлении производства дознания начальником подразделения дознания). Внесение соответствующих уточнений в уголовно-процессуальное законодательство РФ позволило бы усовершенствовать механизм обжалования действий (бездействия) дознавателя, предоставив упомянутым должностным лицам наряду с правом рассмотрения жалоб правомочие по устранению выявленных нарушений посредством отмены постановлений дознавателя, противоречащих нормам УПК РФ.
В системе нормативного регулирования Казахстана обращает на себя внимание полномочие начальника органа дознания, заключающееся в его праве начать досудебное расследование, принять уголовное дело к своему производству и лично произвести дознание либо отдельные процессуальные действия (п. 4 ч. 4 ст. 62 УПК РК).
В УПК РФ отсутствует четкое правовое регулирование, которое бы позволяло начальнику органа дознания самостоятельно производить предварительное расследование в форме дознания. В то же время в силу п. 1 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ данный участник уголовного судопроизводства уполномочен лично рассматривать сообщения о преступлении и участвовать в их проверке. Однако возможность самостоятельного производства следственных действий начальником органа дознания на стадии возбуждения уголовного дела ни в одной из норм УПК РФ не конкретизирована.
Вместе с тем данная проблема нашла свое единогласное разрешение на научном уровне. Так, М. А. Митюкова (см.: [5, с. 116]) полагает, что начальник органа дознания пользуется всеми процессуальными полномочиями, которые предоставлены органу дознания. С. И. Гирько справедливо указывает, что полномочиями того или иного органа в полной мере обладает его руководитель (см.: [8, с. 259]).
Представляется, что для использования в российской правоприменительной практике указанного полномочия начальника органа дознания важно конкретизировать данное положение на законодательном уровне, т. е. расширить перечень его полномочий, дополнив их правом принятия к производству уголовного дела и личного производства дознания. Кроме того, необходимо уточнить положение п. 1 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ, указав, что начальник органа дознания вправе лично проводить проверку сообщения о преступлении, в том числе путем производства следственных действий, перечисленных в ч. 1 ст. 144 УПК РФ.