В Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" детализируется это конституционное положение и уточняется, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации (ст. 10).
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 23.03.2021)
Статья 10. Территории муниципальных образований
1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
В городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.
1.1. Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.
2. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 настоящего Федерального закона.
3. При изменении границ между субъектами Российской Федерации требования статей 12 и 13 настоящего Федерального закона не применяются. В этом случае изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальное образование - это территориальная единица, на которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и сформированные населением муниципального образования органы местного самоуправления.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено три типа муниципальных образований (с закреплением за каждым из них присущих ему полномочий).
Первый тип - городские и сельские поселения. Поселения наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов.
Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Второй тип - муниципальные районы, объединяющие территории нескольких поселений.
Муниципальные районы осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория поселения, и в основном имеют межмуниципальный характер. При этом поселения, как отмечено выше, наделены собственным кругом полномочий, которые указываются в самостоятельно принимаемых ими уставах.
Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.
Третий тип - городские округа. Городские округа создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения. Городские округа осуществляют полномочия как поселений, так и муниципальных районов.
Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.
Муниципальным образованием является также внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Граница муниципального образования — это черта, которая отделяет его территорию от территорий других муниципальных образований или межселенных территорий. Границы муниципального образования напрямую зависят от размеров его территории.
Порядку установления и изменения границ муниципальных образований посвящены ст. 10—13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г.
В соответствии с законодательством России границы городского поселения устанавливаются с учетом того, что в его пределах могут находиться один город или один поселок, а также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и гагой инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, не являющихся муниципальными образованиями, как правило, должны устанавливаться с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.
Границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. При этом границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов указывают на то, что закрепление границ муниципальных образований проводится с опорой на три случая:
если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно территориальной единицы, его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы;
если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц, его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц;
если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц, его граница определяется по границам административно-территориальных единиц в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам.
К установлению границ муниципальных образований предъявляются следующие требования:
границы разных муниципальных образований не могут пересекаться друг с другом;
границы муниципальных образований не могут пересекать административную границу субъекта РФ и Государственную границу Российской Федерации;
граница муниципального района не должна пересекать границу административно-территориальной единицы, расположенной на его территории;
в границах городских и сельских поселений не может быть других муниципальных образований.
В связи с тем, что в России продолжается проведение муниципальной реформы, предусматривающей, в том числе, изменение территориальной организации местного самоуправления, границы муниципальных образований, если они устанавливаются впервые или органами государственной власти предусмотрено новое муниципально-территориальное деление субъекта РФ, чем это было до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., определяются органами государственной власти субъекта РФ.
На местности границы муниципальных образований проходят по видимым ориентирам, таким, как автострада или проселочная дорога, край поля, кромка леса, ручей, река, середина моста через реку и т.д.
Важным условием поддержания максимальной эффективности территориальной организации местного самоуправления является процедура изменения границ муниципальных образований.
Порядку изменения границ муниципальных образований полностью посвящена ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г.
С инициативой изменения границ муниципальных образований могут выступать:
население;
органы местного самоуправления;
органы государственной власти субъекта РФ;
федеральные органы государственной власти.
Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.
Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
По общему правилу, содержавшемуся в прежнем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г., и содержащемуся в Федеральном законе от 2003 г., изменение границ муниципальных образований не может производиться без учета мнения населения. Более того, если население не поддерживает инициативу преобразования муниципального образования, связанного с изменением его границ, проведение мероприятий по преобразованию будет считаться незаконным.
Выяснение мнения населения по вопросам преобразования муниципального образования проводится путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования.
В то же время Федеральный закон от 2003 г. сделал небольшое исключение из общего правила. Так, изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. Фактически здесь не требуется проведения местного референдума для выяснения мнения населения об изменении границ муниципальных образований.
Правовое оформление установления и изменения границ муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ.
Изменения территориальной организации местного самоуправления могут осуществляться в порядке их образования, преобразования, упразднения путем их объединения, выделения и разделения.
Образование муниципальных образований — процесс создания муниципальных образований на территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в состав уже имеющихся муниципальных образований. Он основывается на волеизъявлении населения обособляемых территорий и заключается в закладке на обособляемых территориях, обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной структуры местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе.
Упразднение муниципальных образований — прекращение существования муниципальных образований. Порядок упразднения совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании муниципальных образований. Необходимо первичное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака населенности, например, по причине выезда людей в другую местность.
Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Думается, что возможно также преобразование путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим, приобретения или утраты муниципальным образованием части населенной территории (населенных пунктов).
Объединение — слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципальному образованию.
Разделение — разделение одного муниципального образования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с передачей его территории, прав и обязанностей вновь создаваемым муниципальным образованиям.
Выделение - создание одного или нескольких муниципальных образований путем выделения их из состава преобразуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего.
Присоединение — вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования.
Приобретение (утрата) части населенной территории — передача одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней населенным пунктом.
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с законом.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.