Моделирование эффективности российских университетов
образование высший политика государственный
Зинченко Д.И., Егоров А.А.
В работе анализируются факторы эффективности российских университетов с использованием данных Мониторинга эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования за 2017 г. Особое внимание в работе уделяется детерминантам эффективности, которые соотносятся с факторами государственной политики в сфере высшего образования. Объясняя вариацию полученных оценок, мы впервые применяем на российских данных один из современных подходов для анализа факторов эффективности: двухшаговую процедуру Data Envelopment Analysis (DEA) с применением бутстрэпа. Высокая неоднородность российских университетов с точки зрения их целей и задач контролируется с помощью разных спецификаций модели DEA: с фокусом на образовательный потенциал вузов и на результативность их научно-учебной деятельности. Результаты показывают, что влияние рассмотренных факторов эффективности на «неэффективные» университеты выше, чем на «эффективные». Учебные заведения, находящиеся в ведении Министерства науки и высшего образования РФ и региональных органов власти, являются более «эффективными». В данном случае референтной группой выступают вузы, подведомственные федеральным органам исполнительной власти (за исключением Минобрнауки РФ): Министерству сельского хозяйства, Министерству здравоохранения, Министерству культуры, Министерству спорта и др. Среди рассмотренных детерминант подведомственность Минобрнауки имеет самую сильную связь с уровнем эффективности вузов, в то время как подведомственность региональным органам власти - самый слабый эффект. Показатель общей площади помещений университета оказывает положительное и статистически значимое влияние на его уровень эффективности. В то время как между статусом автономного учреждения и уровнем эффективности не было обнаружено статистически значимой связи.
Ключевые слова: высшее образование; детерминанты эффективности; двухшаговая процедура DEA; бутстрэп.
Efficiency Modeling of Russian Universities
Daria Zinchenko1, Alexey Egorov2
National Research University Higher School of Economics,
National Research University Higher School of Economics,
The paper analyses determinants of efficiency of Russian universities. The analysis is based on the data from annual monitoring of performance of higher education institutions conducted by the Ministry of Education and Science. Special attention is paid to the factors that are associated with public policy in the sphere of higher education. In order to explain the variation of the efficiency scores we implement one of the most modern techniques for analysis of efficiency' determinants - Two-Stage Semi-parametric DEA. The high level of heterogeneity in Russian higher education sector is controlled for by considering two different specifications of DEA model: with the focus on educational activity and with the focus on scientific activity. The results show that relatively less efficient universities are more likely to be affected by the considered efficiency' determinants compared to efficient ones. Universities that are governed by the Ministry of Education and Science and by regional governments appeared to be relatively more efficient compared to the universities that are governed by another federal authorities except for the Ministry of Education and Science (Ministry of agriculture, Ministry of Healthcare, Ministry of Culture, Ministry of Sport and so on). Governance by the Ministry of Education and Science has the strongest effect on efficiency level among considered factors. Governance by regional authorities has the weakest effect. The total square of buildings available for the university appeared to be positively and statistically significantly related to efficiency level. While the autonomous status has no any effect.
Key words: higher education; determinants of efficiency; two-stage Semi-parametric DEA; bootstrap procedure.
Введение
В последние годы эффективность деятельности университетов рассматривается как один из ключевых приоритетов государственной политики в сфере высшего образования. Одним из наиболее ярких проявлений данного приоритета является изменение принципов распределения бюджетных средств между университетами. Все более распространенными становятся конкурентные механизмы финансирования (performance-based funding), предполагающие, что финансирование университета в текущий момент времени зависит от того, какие результаты он продемонстрировал в предыдущем периоде [Jong- bloed et al., 2018]. Теоретической основой для введения такого рода механизмов стала концепция нового государственного управления [Ferlie et al., 1996], согласно которой в управлении государственными организациями должны использоваться те же модели, что и при управлении в корпоративном секторе. Изменения в принципах финансирования высшего образования в России соответствуют мировым тенденциям: в 2012 г. согласно Указу Президента № 599 от 07.05.2012 г. началось введение механизма нормативно-подушевого финансирования в высшем образовании. В настоящее время объем выделяемых контрольных цифр приема (КЦП) для университета, а также объем его финансирования в расчете на одну КЦП, определяются по формулам, в которых фигурируют различные показатели результативности деятельности вуза - публикационная активность, объем НИОКР, доля победителей олимпиад среди зачисленных на первый курс и прочее.
Конкурентные механизмы распределения бюджетного финансирования могут принимать разные формы. Однако для всех из них необходим инструмент, который позволяет сравнивать образовательные организации между собой. В настоящее время ключевым инструментом для сравнения высших учебных заведений, как в масштабах одной страны, так и в глобальном контексте, являются рейтинги университетов. Позиции национальных университетов в международных рейтингах становятся одними из основных индикаторов успешности государственной политики в сфере высшего образования. Многие страны запускают так называемые инициативы превосходства (анализ результативности данных инициатив превосходства приведен, например, в работе [Salmi, 2016]). Такие государственные программы предполагают выделение дополнительных ресурсов селективной группе вузов, перед которыми стоит задача вхождения и продвижения в международных рейтингах и обеспечения глобальной конкурентоспособности национальной системы высшего образования. Россия не является исключением из данной тенденции, поэтому инициализация проекта повышения конкурентоспособности коснулась и ведущих российских университетов. Так, в 2012 г. в России был запущен проект по повышению международной конкурентоспособности ведущих российских вузов (Проект 5-100), предполагающий вхождение к 2020 г. не менее пяти российских университетов в первые сотни мировых рейтингов. Более детальное обсуждение университетских рейтингов, их достоинств и недостатков приведено в работе [De Witte, Hudrlikova, 2013].
При построении любого рейтинга необходимо ответить на два вопроса: какие критерии будут использоваться при определении позиции вузов и какие веса будут иметь данные критерии [Алескеров и др., 2015]. В глобальных рейтингах университетов (ARWU, QS, THE и др.), как правило, больший вес имеют индикаторы, отражающие качество и востребованность проводимых в вузе научных исследований, а также уровень подготовки выпускников. Позиция университета в рейтингах может служить надежным индикатором для абитуриентов, а также оказывать влияние на процессы принятия решений в академической сфере [Hazelkorn, 2007]. Однако в такого рода рейтингах позицию университета определяет результативность его деятельности безотносительного того, за счет каких ресурсов были достигнуты данные результаты. В этой связи классические рейтинги не позволяют судить о том, насколько эффективно университет использует свои ресурсы.
Для конкурентных механизмов финансирования университетов необходим сравнительный инструмент, который позволил бы ранжировать организации по их способности извлекать максимум возможного из доступных ресурсов. В настоящей работе в качестве такого инструмента используется концепт эффективности, предложенный в работе [Farrell, 1957]. Подход Фарелла решает ряд проблем, характерных для существовавших до этого мер эффективности. Во-первых, он позволяет оценивать эффективность в случае, когда организация использует разные типы ресурсов и характеризуется несколькими результатами деятельности. Во-вторых, предполагает использование показателей ресурсов и результатов деятельности, которые не могут быть представлены в денежном выражении.
Изначально подход Фарелла был реализован для изучения эффективности фирм. Впоследствии эта концепция получила широкое распространение, как в исследованиях высшего образования, так и в практике управления высшими учебными заведениями. В условиях сокращения бюджетного финансирования, являющегося глобальным трендом в сфере высшего образования [Singh, 2013], основным способом сохранения прежнего уровня результативности является выработка новых подходов к использованию имеющихся ресурсов. В рамках подхода Фарелла этот основной способ состоит в поиске новых механизмов для повышения эффективности деятельности университетов. Согласно работе [Liu et al., 2013], сфера образования входит в топ-5 наиболее популярных секторов с точки зрения изучения эффективности. Однако тема эффективности в высшем образовании исследована в гораздо меньшей степени, поскольку данная исследовательская линия сформировалась лишь в начале 90-х годов прошлого века. Первые исследования концентрировались на оценке эффективности отдельных подразделений (департаментов) университетов [Johnes, Johnes, 1993; 1995]. Позже появились работы по анализу эффективности на уровне университетов [Flegg et al., 2004; Алескеров и др., 2015; Абанкина и др., 2013] и целых систем высшего образования [Agasisti, Dal Bianco, 2006]. В настоящее время зарубежные исследования эффективности высшего образования развиваются в направлении межстрановых сопоставлений (см., например: [Agasisti, 2011; Bonaccorsi et al., 2014; Parte- ka, Wolszczak-Derlacz, 2013]).
Сложившиеся в университете управленческие практики и общее качество менеджмента являются не единственными факторами, определяющими его уровень эффективности. Университет всегда находится под значительным влиянием институциональных условий среды, в которой он функционирует. Поэтому наряду с исследованием эффективности как самостоятельного социально-экономического явления чрезвычайно важным с экономической точки зрения является вопрос о детерминантах эффективности. Впервые методология анализа факторов эффективности была предложена в работе [Grosskopf, 1996]. Эта публикация вызвала появление целого ряда исследований, объясняющих вариацию уровня эффективности социально-экономических объектов, в том числе университетов. Метод Гросскопфа базируется на подходе Фарелла и предполагает для объяснения вариации оценок эффективности включение в анализ только тех факторов, которые не являются ресурсами социально-экономического объекта и не поддаются управлению со стороны хозяйствующего субъекта [Fried et al., 1999]. К таким факторам могут относиться различия в формах собственности, характеристики местоположения социальноэкономического объекта, социально-экономические характеристики территории, на которой функционирует объект, политика государственного регулирования и прочее. Более подробное описание таких факторов представлено в книге [Coelli et al., 2005].
В данной работе мы сосредоточимся на детерминантах эффективности, которые можно соотнести с факторами государственного регулирования. В России система высшего образования характеризуется высоким уровнем дифференциации [Кузьминов и др., 2013]. Такая дифференциация определена, в том числе, факторами государственной политики в сфере высшего образования. Например, к таким факторам в определенной степени можно отнести следующие характеристики российских университетов: подведомственная принадлежность, степень автономности в расходовании финансовых средств, принадлежность к группе «ведущих вузов»1, общая площадь помещений университета К группе «ведущих вузов» относятся университеты, имеющие повышенный норматив финансирования при распределении контрольных цифр приема в соответствии с приказом Министерства науки и высшего образования РФ от 01.04.2015 г. № 340. Последний показатель тоже является фактором государственного регулирования, поскольку регламентирован документом «СНиП П-Л.6-67 Высшие учебные заведения. Нормы проектирования».. Таким образом, анализ детерминант эффективности университетов с фокусом на характеристики государственного регулирования приобретает особую актуальность в системе высшего образования России.
В зарубежных эмпирических исследованиях, посвященных исследованию факторов эффективности университетов, чаще всего в качестве инструмента государственной политики используется показатель структуры финансирования: объем доходов из бюджетных источников в общем объеме доходов (см., например: [Robst, 2001; Sav, 2012, 2013; Bolli et al., 2016; Wolszczak-Derlacz, 2017]). Предшествующие работы по российским данным, анализировавшие детерминанты эффективности университетов, также охватывали довольно узкий список переменных, соотносимых с факторами государственного регулирования [Gromov, 2017]. В настоящей работе рассматривается более широкий перечень инструментов государственного контроля в сфере высшего образования. В данном исследовании мы ставим перед собой цель провести анализ факторов эффективности российских университетов с фокусом на характеристики государственного регулирования. Особенностью нашей работы является использование одного из наиболее современных подходов к выявлению факторов эффективности - двухшаговой процедуры Data Envelopment Analysis (DEA) с одновременным применением бутстрэпа. Исследование проводится на данных Мониторинга эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования за 2017 г. Данные мониторинга эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования публикуются с временным лагом, равным одному году, поэтому используемые данные относятся к 2016 г., когда государственная политика в сфере высшего образования, проводимая начиная с 2000-х годов, проявила свой результат и сформировала текущий ландшафт высшего образования.
Проведенный анализ показал, что университеты, подведомственные Министерству науки и высшего образования РФ и региональным органам власти, являются более «эффективными» по сравнению с вузами, находящимися в ведении учреждений федеральных органов исполнительной власти (Министерство здравоохранения, Министерство спорта, Министерство культуры и пр.). Вместе с тем подтверждается положительная статистическая связь между общей площадью зданий университета и его уровнем эффективности. Университеты, входящие в группу «ведущих вузов», демонстрируют более низкий уровень эффективности. В то время как статус автономного учреждения оказался статистически незначимым. Также было выявлено, что риски попасть под влияние рассмотренных детерминант выше у «неэффективных» университетов, чем у «эффективных».
Работа структурирована следующим образом. В разделе 2 обсуждается методология оценки эффективности и анализа факторов эффективности. Представлен метод двухшаговой процедуры DEA с одновременным применением бутстрэпа, предложенный в работе [Simar, Wilson, 2007]. Раздел 3 посвящен описанию выборки, данных исследования и ключевых переменных, используемых в настоящем исследовании. В разделе 4 приводятся оценки эффективности и результаты эмпирического анализа факторов, определяющих уровень эффективности университетов. Заключительный раздел содержит основные выводы исследования и их обсуждение.