Министерство земледелия в царствование Николая II (1894-1917 ГГ.)
Исторические науки и археология
Воронов Иван
Статья посвящена реорганизации и деятельности Министерства земледелия в царствование Николая II. Преобразования ведомства рассматриваются на фоне социальных потрясений начала XX в., которые неоднократно сопровождались «министерской чехардой». Центральное место в статье занимает изучение проведения и последствий правительственного эксперимента по преобразованию громоздкого Министерства земледелия и государственных имуществ в мобильное Главное управление землеустройства и земледелия.
Ключевые слова и фразы: Николай II; А. С. Ермолов; А. В. Кривошеин; аграрная реформа; мировая война; Министерство земледелия.
Окончание царствования Александра III совпало с преобразованиями в сельскохозяйственном управлении России. Вступившему в 1894 г. на престол императору Николаю II досталось от отца недавно реорганизованное Министерство земледелия и государственных имуществ (МЗИГИ). Доверяя авторитету А. С. Ермолова как крупного специалиста-аграрника, Николай II сохранил за ним пост министра, ожидая решения аграрного вопроса, ставшего предметом широкого общественного движения еще в эпоху отмены крепостного права. Земельные наделы, полученные крестьянами, оказались недостаточными, что привело к «малоземелью», активизации переселенческого движения и росту революционных настроений. Хотя главной целью МЗИГИ к тому моменту стало управление сельским хозяйством, а заведование государственными имуществами отошло на второй план, недостаток финансирования резко ограничивал возможности ведомства. В итоге к началу XX столетия правительству России стало ясно, что МЗИГИ не способно разрешить противоречия, накопившиеся в сельском хозяйстве. министерство земледелие правительственный
В настоящей статье мы рассмотрим реорганизацию и деятельность Министерства земледелия, функции которого в царствование Николая II вначале выполняло Министерство земледелия и государственных имуществ, а затем Главное управление землеустройства и земледелия (ГУЗИЗ). Это дополнит историю ведомства и может быть полезным при реформировании государственного аппарата.
После учреждения МЗИГИ А. С. Ермолов разработал обширную программу помощи сельскому хозяйству, провел ряд внутриструктурных преобразований. Однако ему не удалось добиться финансового обеспечения намеченных реформ, т.к. министр финансов С. Ю. Витте более приоритетным считал развитие промышленности. Не имея возможности бороться с С. Ю. Витте, А. С. Ермолов поневоле ограничивался зачатками различных мероприятий. Однако во многом недостатки в работе МЗИГИ зависели от личных качеств А. С. Ермолова, неспособного организовать работу ведомства на основе имеющихся ресурсов [2, с. 71-74].
Последней попыткой А. С. Ермолова поднять МЗИГИ на нужную высоту хотя бы в отношении кадров стал проект реорганизации Департамента земледелия. Так, 14 марта 1904 г. он передал в Государственный совет законопроект «Об усилении штатов Департамента земледелия» МЗИГИ. В связи с повышением занятости А. С. Ермолов предлагал усилить Департамент 28 чиновниками, поднять оплату их труда, увеличить финансирование Департамента с 48 тыс. 100 руб. до 149 тыс. 729 руб. [12, д. 16, л. 1, 38 - 38 об.].
Предложение А. С. Ермолова по реорганизации МЗИГИ не затрагивало интересов других ведомств, но повышение его финансирования вызвало противодействие министра финансов В. Н. Коковцова и государственного контролера П. Л. Лобко. Не возражая по существу вопроса, министры не соглашались с предложенным усилением финансирования Департамента земледелия [Там же, л. 28 об., 31-37].
Соединенные департаменты законов, гражданских и духовных дел, государственной экономии и промышленности, наук и торговли Государственного совета 23 октября 1904 г. рассмотрели законопроект «Об усилении штатов Департамента земледелия». Не отрицая важности законопроекта, Соединенные департаменты признали его преждевременным и отложили рассмотрение дела до разрешения вопроса о передаче некоторых категорий дел из центральных учреждений МЗИГИ в местные. Однако начавшаяся война с Японией вынудила А. С. Ермолова 31 января 1905 г. признать законопроект несвоевременным и забрать его из Государственного совета [Там же, л. 59-62 об.].
В то же время, воспользовавшись ослаблением влияния МЗИГИ, в работу по преобразованию сельского хозяйства активно включились другие министерства: внутренних дел (МВД) и финансов. Так, положение и перспективы развития сельского хозяйства обсуждались в 1902-1905 гг. Редакционной комиссией под председательством товарища министра внутренних дел А. С. Стишинского; Межведомственным «Особым совещанием о нуждах сельскохозяйственной промышленности» во главе с председателем Комитета министров С. Ю. Витте; Комиссией для обсуждения вопросов экономического положения сельского населения, связанных с Крестьянским банком под руководством товарища министра финансов А. Д. Оболенского; в 1903 г. «Особым совещанием по переселенческому делу» в составе министров: финансов, внутренних дел, земледелия и государственных имуществ. Но каждое из заинтересованных ведомств стремилось найти решение вопроса без изменения руководства сельским хозяйством [3, с. 18-21].
Начавшаяся в 1905 г. революция напомнила о подавляющем преобладании в России крестьянского населения и потребовала перемен в сельскохозяйственном управлении. 30 марта 1905 г. было учреждено «Особое совещание о мерах к укреплению и расширению крестьянского землевладения» под председательством члена Государственного совета И. Л. Горемыкина [Там же, с. 22]. Совещание предложило сделать основной задачей ведомства улучшение крестьянского землевладения. Для этого МЗИГИ преобразовать в ГУЗИЗ, в состав которого передать из МВД Переселенческое управление и некоторые дела Земского отдела по вопросам землеустройства и землепользования. Из Министерства финансов - Крестьянский поземельный банк, однако по этому предложению достигнуть соглашения не удалось. ГУЗИЗ предполагалось подчинить Особому комитету под председательством императора в составе заинтересованных министров. Сославшись на возможность негативной реакции оппозиционно настроенного общества, Совещание уклонилось от обсуждения реорганизации МЗИГИ, рекомендовав учредить ГУЗИЗ высочайшим повелением [13, д. 1, л. 19-36]. Мысль о создании землеустроительного ведомства принадлежала начальнику Переселенческого управления МВД А. В. Кривошеину и была поддержана И. Л. Горемыкиным [16, с. 30].
Указом от 6 мая 1905 г. для общего руководства делами о земельном устройстве крестьян учреждался Комитет по земельным делам под председательством назначаемого императором лица из министров: императорского двора, ГУЗИЗ и других членов по выбору государя. К ведению Комитета относилось общее руководство всеми земельными и переселенческими делами; вопросы, касающиеся земельного устройства крестьян, которые до того подлежали ведению Комитета министров, а также относящиеся к общему направлению деятельности учреждений земельного кредита; годовые отчеты Дворянского земельного и Крестьянского поземельного банков. Управление делами Комитета возлагалось на главу учреждаемого тем же указом ГУЗИЗ. Председателю Комитета предписывалось разработать и представить на утверждение положение о Комитете [6, с. 289-290]. Таким образом, после преобразования ведомство становилась исполнительным органом указанного Комитета, а статус его понижался. Однако председатель Комитета по земельным делам назначен не был, как не было разработано и положение о Комитете [16, с. 30]. Благодаря этому, ГУЗИЗ, несколько потеряв в статусе, осталось полноправным ведомством. Позднее подобный Комитет все-таки был создан, но уже в структуре ГУЗИЗ [5, с. 199].
Но почему МЗИГИ после реорганизации получило статус Главного управления? Этот вопрос до сих пор остается открытым. Как отмечает Л. Е. Шепел?в [17, с. 36-37], к началу XX в. получило распространение мнение о том, что Департаментская организация Министерств не соответствует больше потребностям государственного управления. Наиболее негативной казалась чрезмерная централизация власти в руках министров, в результате чего деятельность Министерств замедлялась, отставала от жизни, лишалась творчества. Более правильным признавалось выделение в составе Министерств главных управлений, руководители которых, подчиняясь министру, имели бы значительную самостоятельность. Вероятно, преобразование МЗИГИ в ГУЗИЗ стало своеобразным экспериментом в сфере государственного управления. В ходе реорганизации из громоздкого и неповоротливого Министерства предполагалось создать небольшое и мобильное Главное управление.
В итоге 6 мая 1905 г. А. С. Ермолов вышел в отставку с назначением в Государственный совет. 31 мая 1905 г. во главе ведомства был поставлен его товарищ П. Х. Шванебах [18, с. 268, 819], по всеподданнейшему докладу которого 6 июня 1905 г. состоялось переименование МЗИГИ в ГУЗИЗ [6, с. 289-290].
МЗИГИ реорганизовывалось в ГУЗИЗ на следующих основаниях 1) из его состава выделялись и передавались в Министерство финансов все горные подразделения, с оставлением ГУЗИЗ обязанности по завершению поземельного устройства горнозаводского населения; 2) к ГУЗИЗ присоединялось Переселенческое управление МВД; 3) в ГУЗИЗ из МВД передавались дела о землеустройстве и землепользовании коренных народов и различных сельских обывателей, а также дела об отграничении крестьянских надельных земель. «Особому совещанию о мерах к укреплению крестьянского землевладения» поручалось разработать Наказ ГУЗИЗ и инструкцию Крестьянскому поземельному банку [Там же, с. 290]. Основным направлением деятельности ГУЗИЗ становилось поземельное устройство и улучшение условий крестьянского землевладения [3, с. 28-29].
Вскоре работу Правительства практически парализовала «министерская чехарда», которая для ГУЗИЗ выразилась в смене с мая 1905 г. по июль 1906 г., т.е. всего за год, целого ряда руководителей (П. Х. Шванебах, Н. Н. Кутлер, А. П. Никольский, А. С. Стишинский, А. В. Кривошеин - дважды). 27 июля 1906 г. во главе ГУЗИЗ встал председатель Российского общества красного креста, князь Б. А. Васильчиков [18, с. 130, 370, 396, 519, 687, 819]. Это был неглупый, прямой и честный человек, но незнакомый с порученным ему делом «во всех подробностях» и к руководству не пригодный [2, с. 589]. Поэтому 21 мая 1908 г. вместо Б. А. Васильчикова главноуправляющим в третий раз был назначен товарищ министра финансов А. В. Кривошеин [18, с. 130, 370], проявивший себя талантливым руководителем [14, с. 86]. Добившись поддержки Николая II, П. А. Столыпина и Государственной думы, со временем А. В. Кривошеин стал самым влиятельным министром [2, с. 602, 607, 611].
Во главе с А. В. Кривошеиным ГУЗИЗ активизировало деятельность по осуществлению столыпинской аграрной реформы, имевшей основными целями создание класса крестьян-собственников за счет передачи наделов в собственность и землеустройства, т.е. коренную перестройку сельскохозяйственной территории. В проведении реформы участвовало и Министерство внутренних дел, рассматривавшее ходатайства об укреплении наделов в собственность. Но благодаря землеустройству именно ГУЗИЗ стало играть ключевую роль в реформировании деревни, развив бурную деятельность. Так, при общем числе 14,6 млн надельных дворов по 47 губерниям Европейской России из 5,8 млн домохозяев, подавших заявление о землеустройстве, для 3,5 млн его подготовка заканчивалась, а для 2,3 млн работы были завершены и юридически оформлены в течение 1915 г. Землеустройство сократило в деревне мелкополосицу, дальноземье и аренду земли, увеличило техническую оснащенность, привлечение кредитов и наемного труда. В итоге повысилась урожайность хозяйств, позволившая увеличить экспорт хлеба: с 470 млн руб. в 1904-1908 гг. до 673 млн в 1909-1913 гг. [4, с. 84, 86, 91, 94, 97].
Успехи ГУЗИЗ в области землеустройства подтверждали и немецкие специалисты. Так, в 1913 г. в Россию из Германии приезжала правительственная комиссия во главе с профессором О. Аугагеном для изучения результатов реформы. Познакомившись на местах с русским опытом, комиссия представила своему правительству отчет, где, в частности, говорилось, что если землеустроительная реформа будет продолжаться в прежнем виде в течение еще десяти лет, то Россия превратится в сильнейшую страну в Европе [Там же, с. 108]. Однако, несмотря на успехи, реорганизация ГУЗИЗ была осуществлена без надлежащей подготовки, и хотя в общем ведомство отвечало своему назначению, вскоре проявились серьезные недостатки внутренней организации и противоречия с МВД. Кроме того, положение Главного управления не соответствовало его значению в системе органов власти. Иными словами, статус Министерства был важнее мобильности Главного управления. Поэтому в 1909 г. А. В. Кривошеиным был подготовлен законопроект о реорганизации ГУЗИЗ в Министерство земледелия [11, д. 649, л. 2, 10 - 10 об.].
После внутриведомственного обсуждения, законопроект в марте 1910 г. был передан в Межведомственное совещание, состоящее из представителей от Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, Министерств внутренних дел, финансов, государственного контроля и ГУЗИЗ под председательством товарища А. В. Кривошеина - Б. Е. Иваницкого. Однако согласовать мнения его членов так и не удалось [Там же, л. 59, 76 - 128 об., 185].
Летом 1910 г. А. В. Кривошеин передал законопроект в Совет министров, который рассмотрел его 28 сентября 1910 г. [Там же, л. 195 - 196 об.]. А. В. Кривошеина поддержал председатель Совета министров П. А. Столыпин, предложив включить в состав Министерства земледелия Ветеринарное управление, Управление межевой частью и Государственное коннозаводство. П. А. Столыпин считал целесообразным также передать Министерству земледелия Крестьянский поземельный банк, но из-за возражений министра финансов В. Н. Коковцова согласился обсудить этот вопрос отдельно. Совет министров поддержал председателя и в основном одобрил предложения А. В. Кривошеина, уполномочив его передать законопроект в Государственную думу. Для обсуждения взаимоотношений Министерства земледелия с Крестьянским поземельным банком учреждалось межведомственное совещание под председательством В. Н. Коковцова из высших чинов Министерства финансов, Государственного контроля и ГУЗИЗ [9, д. 534, л. 197, 199 об., 200-214].
21 января 1911 г. предложение Совета было утверждено Николаем II [7, с. 247].
Законопроект о преобразовании ГУЗИЗ в Министерство земледелия был внесен А. В. Кривошеиным на рассмотрение Государственной думы 4 ноября 1911 г. Предложения А. В. Кривошеина были рассмотрены сельскохозяйственной комиссией Государственной думы III созыва, а е? доклад был передан на заключение бюджетной комиссии. Однако последняя его заслушать не успела, и законопроект дальнейшего движения не получил. Постановлением Государственной думы IV созыва 10 декабря 1912 г. законопроект был передан в Сельскохозяйственную комиссию, которая ознакомилась с ним на 13 заседаниях января-марта 1913 г. [9, д. 534, л. 71 - 75 об.].
Преобразование ГУЗИЗ сводилось к следующему: 1) сохранялись несколько измененные с расширением сферы ведения Сельскохозяйственный совет, Совет министра, Департаменты земледелия, Лесной, Лесной специальный комитет и Канцелярия министра; 2) Комитет по землеустроительным делам, Гидрологический комитет, Отдел сельской экономии и сельскохозяйственной статистики преобразовывались в Комитет по водным делам и Департамент сельской промышленности, с присвоением им более широкой компетенции; Отдел земельных улучшений - в Департамент земельных улучшений в силу сосредоточения в нем всех работ по обводнению, орошению и осушению; 3) Канцелярия Комитета по землеустроительным делам и Переселенческое управление реорганизовывались в Департамент землеустройства и Главное переселенческое управление. Первый - для управления всем землеустроительным делом в Европейской России, второе - для заведования этим делом в Азиатской России; 4) вместо Ученого комитета и состоящих при нем бюро учреждались Ученый сельскохозяйственный комитет с Институтом опытного земледелия для объединения сельскохозяйственного опытного дела, обсуждения и разработки отдельных научных и технических вопросов сельского хозяйства; 5) вместо Департамента государственных земельных имуществ образовывался Отдел государственных земельных имуществ для управления оброчными статьями и некоторыми др. государственными земельными имуществами; 6) для управления рыбными и звериными промыслами учреждался Отдел рыболовства и охоты [Там же, л. 76 об. - 80 об.].