Другим вариантом решения указанной проблемы могло бы стать принятие закона об иммиграции. Преимуществом данного закона является то, что он смог бы обеспечить системный характер развития всего иммиграционного законодательства, включая законодательство о внешней трудовой миграции. Анализ зарубежного опыта показывает, что многие государства идут именно по этому пути: иммиграционные законы приняты в Германии, Канаде, Великобритании, ряде стран СНГ (Казахстане, Таджикистане, Кыргызстане и др.).
В связи с наличием значительного числа процессуальных аспектов в сфере миграционных отношений сохраняется достаточно большой объем подзаконного нормотворчества. Наибольший удельный вес здесь занимают постановления Правительства РФ. Однако главным регулятором миграционных отношений все-таки остается федеральный закон. В то же время, как уже было отмечено ранее, имеют место случаи неоправданного вторжения подзаконного нормотворчества в сферу законодательного регулирования. Необходимо стремиться перевести общее регулирование миграционных процессов и статуса мигрантов преимущественно на законодательный уровень, поскольку данные вопросы касаются непосредственно регулирования прав и свобод человека и гражданина, относятся к ведению Российской Федерации (п. "в" ст.71 Конституции РФ) и, соответственно, должны, исходя из норм ст.76 Конституции РФ, регулироваться федеральными законами.
В целях развития миграционного законодательства важно обратить внимание законодателя на совершенствование имеющегося понятийного аппарата, применяемого для регулирования миграционных отношений. Так, до сих пор остаются не урегулированными определения "мигрант", "миграция", не согласованы понятия "трудящийся-мигрант" и "иностранный работник". В частности, представляется целесообразным расширение понятия "иностранный работник", закрепленного в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", за счет включения в него категории временно проживающих иностранных граждан, осуществляющих в установленном порядке трудовую деятельность. Сейчас иностранным работником признается только иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий трудовую деятельность на основании полученного разрешения. Однако очевидно, что поскольку правовой режим получения разрешения на работу и занятия трудовой деятельностью для обеих категорий иностранных граждан (как временно проживающих, так и временно пребывающих) является во многом одинаковым, то и определение "иностранный работник" должно распространяться на них в равной мере. Такое изменение обеспечит гармонизацию понятия "иностранный работник", используемого во внутреннем российском законодательстве, с понятием "трудящийся-мигрант", используемым в международных соглашениях Российской Федерации. Соответственно, требуют корректировки и законодательные определения понятий "работодатель" и "заказчик работ (услуг)", привязанных в настоящее время к понятию "иностранный работник", хотя те же понятия работодателей и заказчиков в законодательстве используются и применительно к иностранным гражданам, временно проживающим в Российской Федерации, которые, как уже сказано, в качестве иностранных работников сейчас не признаются.
Помимо унификации понятийного аппарата, нуждается в дальнейшем развитии и проблема совершенствования механизма определения квот на осуществление иностранными гражданами (помимо высококвалифицированных специалистов, на которых эти квоты не распространяются) трудовой деятельности в Российской Федерации и выдачи разрешений на работу. На сегодняшний день определение потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляются на основании предложений работодателей и заказчиков работ (услуг), в том числе иностранных граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, привлекающих в целях осуществления трудовой деятельности иностранных граждан. Вместе с тем не существует установленной связи между подачей заявки работодателем на привлечение иностранных работников и последующим привлечением им иностранной рабочей силы на свое предприятие. Работодатель подает заявку на свое усмотрение, при этом в последующем он не несет обязательств по трудоустройству того количества иностранных работников, на которое была подана заявка. Результатом этого нередко становится подача заявок, не обеспеченных необходимыми рабочими местами.
Предоставление разрешения на работу иностранному гражданину осуществляется в рамках общей квоты, установленной для субъекта Федерации. При свободном въезде в страну иностранных граждан возникает ситуация, при которой квоты выдаются первым подавшим заявление; нет четкого соответствия между выдачей разрешений на работу и потребностями регионального рынка труда. Большинство иностранных граждан приезжают в Российскую Федерацию, не имея представления о том, получат они разрешение на работу или нет.
Следует отметить, что во многих странах Евросоюза наблюдается отход от системы квотирования при выдаче разрешений на работу, которая не обеспечивает в полной мере реальные потребности рынка труда в необходимой квалифицированной рабочей силе. Введена в действие так называемая голубая карта (аналог американской "зеленой карты"). Цель ее введения - не только облегчить въезд в страны Евросоюза высококвалифицированных кадров (преимущественно), но и обеспечить их въезд именно в те страны, где в них имеется наибольшая заинтересованность. Одновременно с этим для обладателей "голубых карт" установлен особый правовой режим: такая карта гарантирует ее обладателю те же права, что принадлежат жителям Евросоюза (за исключением права на постоянное жительство - его можно будет приобрести по истечении пяти лет работы в Европе), а также возможность вызвать к себе семью на время работы.
Действующая в России система привлечения и использования иностранной рабочей силы в недостаточной степени учитывает принцип дифференциации в зависимости от профессиональных качеств работников. Конечно, предпринимаются определенные меры по ограничению избыточного притока в Россию низкоквалифицированной рабочей силы, обеспечению его соответствия потребностям существующего рынка труда. На это, в частности, направлены меры по привлечению высококвалифицированных специалистов, введению патента на осуществление трудовой деятельности по найму у физических лиц для иностранных граждан, въезжающих в Российскую Федерацию в безвизовом порядке, по установлению ответственности физических лиц за привлечение к работе иностранцев, не имеющих данного патента. В рамках заключения отдельных международных соглашений Россия стремится к установлению преференциального режима осуществления трудовой деятельности для отдельных категорий граждан из стран, с которыми заключены соответствующие соглашения.
Вместе с тем в целях повышения конкурентоспособности Российской Федерации в борьбе за квалифицированную рабочую силу, а также поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов и содействия трудоустройству в приоритетном порядке граждан Российской Федерации необходимо дальнейшее совершенствование правовых и организационных механизмов привлечения иностранных работников в зависимости от профессии, специальности, квалификации, уровня знания русского языка, иных экономических и социальных критериев исходя из учета региональных потребностей рынка труда. Такая потребность обусловливает в том числе необходимость формирования цивилизованного рынка негосударственных услуг в сфере трудовой миграции, направленного на усиление роли негосударственного сектора в этих процессах. Частные агентства занятости наряду с государственными структурами занятости действуют в Италии, Финляндии, Испании, Нидерландах, Венгрии, Чехии, Японии, Бельгии и других странах. При этом государственные службы занятости в этих странах сохраняют за собой право формулирования стратегий рынка труда.
Попытки подготовки законопроекта, регламентирующего деятельность частных агентств занятости, неоднократно предпринимались на разных уровнях. Так, в 2009 г. рабочей группой при Совете Федерации Федерального Собрания РФ был разработан проект Федерального закона "Об основах деятельности по поиску, подбору работников из числа иностранных трудящихся-мигрантов и о содействии их найму", направленный на определение правовых основ осуществления деятельности по поиску и подбору иностранных работников для работодателей и заказчиков работ (услуг) в Российской Федерации. В то же время законопроектом допускалось оказание частными агентствами занятости услуг по самостоятельному найму работников в целях предоставления их в распоряжение третьей стороны, которая может быть физическим или юридическим лицом, т.е. допускалась возможность заемного труда. Таким образом, предложенная в законопроекте схема предоставления услуг частными агентствами занятости оказалась несовместимой с основополагающими принципами российского трудового законодательства, сформулированными в ст.2 ТК РФ.
Существует проблема территориальной привязки трудящегося-мигранта к конкретному субъекту Федерации, сопряженная с привязкой к конкретному работодателю. Действующая в России система трудоустройства иностранных граждан построена таким образом, что иностранный работник фактически не может изменить место работы, свободно распоряжаться своим трудом, что ставит его в зависимость от работодателя. Более того, в разрешении на работу четко указывается профессия работника, по которой он и должен осуществлять трудовую деятельность в России. Однако и здесь в иммиграционной политике большинства западноевропейских стран, в частности в Ирландии, наблюдается переход от системы разрешений на работу, исключающей рабочих-мигрантов из свободного рынка труда и жестко "привязывающей" их к определенному работодателю, к более гибкой форме регулирования, так называемой схеме рабочей авторизации (WV/WA). Данный подход может быть перспективным и для Российской Федерации. Он обеспечивает более гибкий режим привлечения иностранной рабочей силы и может быть использован прежде всего в отношении привлечения высококвалифицированных специалистов.
Требуют решения отдельные проблемы социального обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации. Так, в настоящее время иностранные работники не имеют права на получение пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам. Такое положение вряд ли можно признать обоснованным, соответствующим международным стандартам. Поскольку основной целью пребывания данных лиц в Российской Федерации является осуществление трудовой деятельности, целесообразно распространить на них действие норм законодательства, устанавливающих право на получение пособий по временной нетрудоспособности, выплат при несчастных случаях на производстве, а также в случае гибели работника при осуществлении трудовой деятельности. Можно поддержать также предложения о необходимости установления обязательного медицинского страхования на срок от одного до трех месяцев для иностранных граждан, въезжающих в Российскую Федерацию в безвизовом порядке с целью занятия трудовой деятельностью (на период до оформления трудовых отношений, после чего ответственность по медицинскому страхованию должна возлагаться на работодателя). Страхование в данном случае должно осуществляться страховой компанией на территории государства проживания иностранного гражданина с перестраховкой этого договора соответствующей российской страховой компанией.
Кроме того, трудности в реализации Государственной программы также обусловлены уровнем социально-экономического развития конкретного региона. В условиях кризиса был принят Указ Президента РФ от 30 июня 2009 г. N 716 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом", в соответствии с которым в случае отсутствия потребности экономики субъекта РФ в переселенцах и отсутствия у субъекта РФ возможности по их приему и обустройству, а также при наличии рисков реализации программы Правительство РФ вправе принять решение об отсрочке разработки этим субъектом РФ проекта региональной программы переселения на основании мотивированного обращения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Очевидно, что приведенное положение может также послужить основанием для снижения численности прибывающих в Россию соотечественников, тем более что в случае приостановки действия Государственной программы в пределах одного субъекта Федерации новый участник Государственной программы - другой субъект Федерации - введен не будет.
По-прежнему сохраняются проблемы в правовом регулировании вопросов выезда, в частности высылки, иностранных граждан, включая иностранных работников, за пределы территории Российской Федерации. По российскому законодательству мигрант - иностранный гражданин или лицо без гражданства - может быть выслан за пределы Российской Федерации тремя способами: с помощью процедуры депортации, реадмиссии и через применение административного выдворения. Правовая природа указанных мер принуждения различна: процедуру депортации можно считать мерой государственного принуждения, направленной на пресечение незаконного пребывания на территории государства иностранных граждан и лиц без гражданства, в то время как административное выдворение - вид административного наказания. К мере государственного принуждения можно отнести и реадмиссию, хотя она нередко влечет для лица последствия, сопоставимые с последствиями, применяемыми при административном наказании. В связи с этим нельзя считать обоснованным смешение понятий депортации, реадмиссии и административного выдворения в нормах действующего миграционного законодательства, в том числе в части закрепления одинаковых правовых последствий их применения.
Отсутствие надлежаще установленной процедуры принятия решения о депортации и порядка ее осуществления не обеспечивает достаточных гарантий против злоупотреблений со стороны органов государственной власти. Иностранные граждане, подлежащие депортации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ, до исполнения решения о депортации. Однако не все субъекты Федерации на сегодняшний день приняли соответствующие законы, что не обеспечивает необходимой законодательной основы для реализации решений судов.
Безусловно, указанные проблемы не исчерпывают всего спектра трудностей, существующих в сфере правового регулирования миграционных отношений. По-прежнему остаются нерешенными вопросы правового обеспечения интеграции иммигрантов в России. Мигранты, прибывающие из-за рубежа, как правило, слабо владеют русским языком, знаниями о культурном наследии и об истории России, об основах российского законодательства, плохо ориентируются в реалиях российского быта. Без социально-культурной адаптации мигрантов из числа иностранных граждан трудно сохранить межнациональный мир и согласие, социальную безопасность в обществе. Полагаем, что более эффективно проблемы интеграции и адаптации мигрантов могут быть решены при помощи программно-правовых средств регулирования. При этом подход к решению данных проблем, очевидно, должен носить дифференцированный характер в зависимости от категории мигрантов: если в отношении соотечественников, прибывших на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, речь должна идти об их полной интеграции, то в отношении временно пребывающих в России иностранных граждан целесообразнее ставить вопрос не об интеграции, а скорее об их адаптации, поскольку интеграция мигрантов - это более долгий и сложный процесс, требующий выработки долгосрочных решений.
Список использованных источников и литературы
1.Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах (постатейный). М., 1998.
2.Васильева Л.Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. № 1.
.Хабриева Т.Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. № 11.
.Хабриева Т.Я. Динамика развития миграционного законодательства в современной России // Журнал российского права. 2010. №10