Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
МИГРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕГО РАЗВИТИЯ
Работу выполнила
О.В. Смушкокурс, магистратура
Краснодар 2013
Содержание
1. Перспективы развития миграционного законодательства
2. Проблемы, решение которых необходимо для дальнейшего развития миграционного законодательства
Список использованных источников и литературы
1. Перспективы развития миграционного законодательства
Миграция населения как объективный социально-экономический процесс за последнее десятилетие обрела в России черты динамически развивающегося явления. По количеству иммигрантов Россия занимает второе место в мире после США. Усиление миграционных процессов обусловило создание соответствующей нормативно-правовой базы, которая на сегодняшний день вылилась в активно формирующуюсяподотрасль российского законодательства, включающую широкий массив правовых актов. Исследованию проблем развития российского миграционного законодательства уделялось достаточно широкое внимание в юридической науке. Институт законодательства и сравнительного правоведения также на протяжении уже почти пятнадцати лет развивает данное направление исследования.
Динамика развития миграционного законодательства обусловливает необходимость проведения анализа его современного состояния, тенденций его развития, основанной на нем правоприменительной практики в целях выявления существующих проблем, препятствующих эффективному осуществлению данного процесса, и выработки предложений по его совершенствованию.
Миграционное законодательство затрагивает целый комплекс общественных отношений, "пронизывает" несколько сфер государственного управления, что предопределяет его место в системе российского законодательства, взаимосвязь с другими отраслями и институтами российского законодательства. Поэтому оценка дальнейшего развития миграционного законодательства до уровня отрасли законодательства неоднозначна, она во многом зависит от направлений движения смежных отраслей и институтов российского законодательства, а также влияния на миграционную сферу отношений международного права. Учитывая активный характер развития миграционного законодательства, есть основания полагать, что в перспективе может сложиться соответствующая отрасль российского законодательства и корреспондирующая с ней подотрасль российского права, хотя некоторые исследователи уже сейчас выделяют миграционное право в качестве самостоятельной отрасли права. В то же время думается, что с подобными оценками развития миграционного права вряд ли можно согласиться.
Формирование новой отрасли права - это объективный процесс; развитие структуры права происходит по мере усложнения и дифференциации общественных связей и адекватного этому изменения содержания права. Нельзя не признать, что миграционное право, равно как и миграционное законодательство, имеет определенную специфику предмета правового регулирования: это объективные миграционные процессы, присущие современному обществу. Их составляющими являются как организационные, процессуальные отношения, связанные с реализацией права человека на передвижение, с обеспечением безопасности государства в ходе реализации государственной миграционной политики, так и общественные отношения, которые возникают в связи с установлением прав, обязанностей и ответственности самих субъектов (мигрантов, органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, организаций) этих отношений нормами материального права. Все это свидетельствует о некоторой разнородности данных общественных отношений, составляющих предмет миграционного права. При этом вряд ли можно согласиться с тем, что миграционные отношения не могут регламентироваться нормами иных отраслей российского права (конституционного, административного, трудового, гражданского, уголовного и др.), а ведь именно невозможность урегулирования отношений с помощью других отраслей российского права и является тем необходимым условием, которое лежит в основе выделения отрасли права в качестве самостоятельной.
Миграционное право, по крайней мере на данной стадии своего развития, не обладает и своеобразным методом правового регулирования, поскольку в нем в равной мере используются все известные на сегодняшний день способы правового воздействия (дозволение, обязывание и запрет). Не имеет оно и собственных средств охраны и защиты регулируемых отношений.
Наконец, не сложилось пока и четко обособленной системы миграционного законодательства, которая предполагает наличие таких качественных признаков, как объективность, существование иерархической структуры и дифференциации правовых актов при внутреннем единстве и согласованности правовых норм, отсутствие значительных пробелов в обеспечении правового регулирования, минимизация коллизий правовых норм. До сих пор в рамках миграционного законодательства, несмотря на активную динамику его развития, отсутствует базовый нормативный правовой акт, который выполнял бы системообразующую роль и "сплачивал" вокруг себя нормы соответствующей отрасли права. Имеет место попытка придать такую роль Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", который изначально не был специально направлен на регулирование отношений в сфере миграции (что вытекает уже из его названия). В настоящее время в структуру данного Закона включено значительное количество норм, выходящих за рамки предмета регулирования, обозначенного в его названии. Однако содержание данного акта, несмотря на постоянно происходящее расширение его предмета регулирования, свидетельствует о том, что он охватывает далеко не все многообразие миграционных отношений, оставляя регламентацию целого ряда объективно требующих законодательного обеспечения отношений актам подзаконного уровня. Таким образом, отраслевая обособленность миграционного права еще только может стать итогом систематизации миграционного законодательства, потребность в которой объективно назрела.
Определяя место миграционного права в системе права, целесообразно рассматривать его как комплексный межотраслевой институт. По своей структуре миграционное право представляет собой своеобразный комплекс норм конституционного, административного, административно-деликтного, финансового, уголовного права, права социального обеспечения и др. Поскольку регулирование миграционных процессов связано с правами человека, значительную долю норм составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, а также нормы международного права, содержащиеся в международных договорах Российской Федерации. Вместе с тем, будучи включенными в миграционное право, указанные нормы вступают в особые связи и отношения со специальными нормами миграционного права и, следовательно, отчасти изменяют свой характер по содержанию. В данном качестве они становятся уже нормами миграционного права. Это тоже придает последнему комплексный характер, но уже с позиций сущности, а не структуры.
Особенно значительное усовершенствование российское миграционное законодательство претерпело в последние пять лет. Его обновление обусловлено политическими, социально-экономическими факторами, отразившимися на изменении причин миграции. Эти изменения повлекли за собой развитие:
процедурно-регламентной части миграционного законодательства (речь прежде всего идет об упрощении процедуры легализации пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также о замене разрешительного порядка регистрации на уведомительный. Упрощение процедур во многом связано с трудовой миграцией - порядком привлечения высококвалифицированных специалистов, иностранных работников, занятых на строительстве объектов XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г., и др. Кроме того, в рамках административной реформы, затронувшей сферу регулирования миграционных процессов, разработан ряд административных регламентов, упорядочивших процедуры предоставления отдельных государственных услуг и выполнения государственных функций).
правовых основ учета мигрантов; (В целях совершенствования системы сбора данных, касающихся пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, обеспечения полноты и всесторонности учета миграционных процессов принят Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации". Ряд изменений федерального законодательства связан с внедрением новых паспортно-визовых документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации).
института ответственности за правонарушения в сфере миграции; (Произведено усиление ответственности за отдельные правонарушения в области миграции, а также осуществлена криминализация ряда общественных отношений в миграционной сфере, в том числе в УК РФ включена ст.322.1 "Организация незаконной миграции".
"селективного" характера регулирования миграционных потоков (в качестве отдельных категорий иностранных работников в законодательстве Российской Федерации получили самостоятельный правовой статус высококвалифицированные специалисты и иностранные граждане, занятые по найму в домашнем хозяйстве у российских граждан).
Как показывают статистические данные, представляемые Федеральной миграционной службой, принятые законодательные меры принесли ощутимый позитивный эффект. Мониторинг практики применения нового миграционного законодательства в Российской Федерации продемонстрировал, что заложены основы формирования более сбалансированной миграционной политики Российской Федерации. Увеличилось общее количество лиц, поставленных на миграционный учет в органы ФМС России (более 8 млн.600 тыс. человек). Упрощение процедуры получения разрешения на работу для граждан государств - участников СНГ позволило им самостоятельно трудоустраиваться. В результате число иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность в установленном законом порядке и, как следствие, юридически и социально защищенных, существенно возросло. Таким образом, государство получило инструменты для более гибкого регулирования процессов миграции, повысилась прозрачность миграционных потоков, обеспечены более широкие возможности для реализации прав и свобод личности, улучшилось качество взаимодействия органов ФМС России с гражданами, предприятиями и организациями.
2. Проблемы, решение которых необходимо для дальнейшего развития миграционного законодательства
Несмотря на принятые меры, сохраняется ряд проблем и противоречий, требующих своего решения. В частности, отсутствует комплексный функционирующий механизм территориального распределения мигрантов; нет четкой оценки текущих и перспективных миграционных обменов между субъектами Федерации; не до конца удалось реализовать главный принцип, который положен в основу всей политики государства в сфере внешней трудовой миграции, - принцип приоритетного трудоустройства российских граждан по отношению к иностранным гражданам, хотя ряд мер в этом направлении был предпринят. Трудности в реализации указанного принципа вызваны, во-первых, сохранением отчасти стихийного характера рынка труда иностранной рабочей силы, в том числе обусловленным отсутствием законодательно установленных механизмов обеспечения организованного набора иностранных работников; во-вторых, слабостью законодательных механизмов антидемпингового регулирования в сфере оплаты труда как российских, так и иностранных граждан; в-третьих, неудовлетворительным решением на федеральном уровне проблем внутренней трудовой миграции, что не позволяет обеспечить компенсацию недостающего объема трудовых ресурсов за счет внутреннего рынка труда. Преодоление указанных трудностей имеет принципиальный характер. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. приоритетное использование национальных кадров - основополагающий принцип при удовлетворении потребностей экономики в трудовых ресурсах.
Действующее российское миграционное законодательство направлено на регулирование общественных отношений, связанных прежде всего с процессами иммиграции. Однако восполнение трудовых ресурсов по возможности целесообразно за счет активизации именно внутренней миграции. В частности, проведение организованного набора работников - граждан Российской Федерации представляется предпочтительнее найма работников - иностранных граждан, поскольку упрощается сам порядок организации трудовой деятельности (как минимум не требуется наличия специальных разрешений, как в случае использования труда иностранных работников). Кроме того, в этом случае отпадает необходимость проведения специальных программ адаптации и, как следствие, возможно прогнозирование снижения социальной напряженности. В условиях недавнего экономического кризиса, затронувшего и Россию, эта проблема особенно обострилась: из-за роста безработицы потребность в прежнем количестве иностранных работников снизилась, в то время как вопросы регулирования внутренней трудовой миграции еще не получили должного правового обеспечения. Важно подчеркнуть, что значимость решения данных проблем не ослабевает, хотя основные последствия кризиса уже преодолены. Этими же причинами объясняется и сохраняющаяся потребность стабилизации правового статуса отдельных категорий мигрантов, законно находящихся на российской территории. При общей "гибкости" миграционного законодательства, позволяющего быстро и эффективно реагировать на изменение ситуации в сфере миграции, указанные вопросы должны быть четко регламентированы с целью гарантировать защиту прав названной категории лиц.
миграционное законодательство население перспектива
В настоящее время, как уже отмечалось ранее, отсутствует комплексный нормативный правовой акт, направленный на регулирование миграционной сферы. Проблемы вызывает и отсутствие специального регулирования отношений, касающихся привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации, закрепления прав иностранных работников. В связи с этим в литературе уже неоднократно ставился вопрос о необходимости включения в Трудовой кодекс РФ специальной главы, посвященной особенностям регулирования труда иностранных работников.
Соглашаясь с необходимостью подобных нововведений, обратим внимание, что данный подход обеспечит регулирование только части отношений, объективно требующих законодательной регламентации. Предметом регулирования Трудового кодекса могут быть особенности осуществления собственно трудовых отношений с участием иностранных работников, основанных на заключенном трудовом договоре (контракте). Неурегулированными останутся вопросы, связанные с особенностями трудовой деятельности иностранных работников, основанной на заключении гражданско-правовых договоров. Кроме того, в Трудовом кодексе не будут урегулированы отношения процедурного характера, связанные с порядком привлечения в страну иностранных работников, а также с последующим их выездом из России в связи с прекращением трудовой деятельности, так как эти отношения вообще не подпадают под предмет регулирования ТК РФ. В связи с этим возможна постановка вопроса о принятии специального федерального закона о порядке привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации, прообразом которого можно было бы считать (с учетом относительности формы правового акта) Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы". Принятие подобного закона в сфере трудовой иммиграции приведет к необходимости выделения соответствующих норм из текста Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и принятия его в новой редакции, более точно отражающей предмет, цели и задачи регулирования данного акта.