Миграционная политика Европейского Союза
Дорджиева О.С.
Студент магистратуры 3 курс, Юридический факультет, программа магистратуры «Международное публичное право и международное частное право в системе международной интеграции» Санкт-Петербургский институт (филиал) Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)» Россия, г. Санкт-Петербург
Аннотация
миграционная политика европейский союз
В статье рассматриваются главные тенденции миграционной политики Европейского Союза, прежде всего рост популярности радикальных взглядов решения проблемы массового наплыва мигрантов. В статье обращается внимание на желания руководящих государств-членов Европейского Союза ограничить стихийный приток нелегальных мигрантов из тех стран, которые находятся на этапе развития, поскольку это создает многочисленные социальные, политические, экономические, а также культурно-религиозные проблемы для стран Европейского союза, ведущие к подрыву национальной безопасности государств-членов из-за угрозы террористических актов.
Ключевые слова: внешняя политика, страны Европейского Союза, миграционные потоки, мигранты, беженцы, регулирование, нелегальная миграция.
Annotation
The article examines the main trends in the migration policy of the European Union, primarily the growing popularity of radical views on solving the problem of the mass influx of migrants. The article draws attention to the wishes of the governing States of the European Union to limit the spontaneous influx of illegal migrants from those countries that are in the development stage, since this creates numerous social, political, economic, as well as cultural and religious problems for the countries of the European Union, leading to the undermining of the national security of member States due to the threat of terrorist acts.
Key words: foreign policy, European Union countries, migration flows, migrants, refugees, regulation, illegal migration.
Евросоюз защищает право людей на свободу передвижения, как одно из ключевых демократических и неотъемлемых естественных прав, поэтому его миграционная политика направлена на обеспечение этой ценности. Отказ от этой ценности, создание ограничений передвижения приведет к подрыву всего Европейского Союза как интеграционного объединения, потому что останется лишь свобода передвижения товаров и услуг. Причем это негативно повлияет на репутацию Союза как демократического проекта интеграции государств и защитника демократических ценностей. Восстановление внутренних границ в Европейском Союзе как средство защиты от негативных последствий миграции разрушает солидарность государств, подрывает их открытость к сотрудничеству и обмену, влечет изоляцию государств внутри Европейского союза, подрывает принцип свободы движения в Евросоюзе.
Отказ от внутреннего контроля на границе в рамках Шенгенского соглашения в 2006 году ограничил государственный суверенитет в пользу свободы передвижения, государства согласились на такое ограничение, понимали необходимость такого шага, его важность в рамках интеграции. Но сейчас они готовы отойти от такой позиции и выбрать изоляционный курс, потому что это самый быстрый способ реагирования на миграционную кризис, возникший вследствие того, что страны Шенгенской зоны стерли внутренние границы без создания необходимой правовой и институциональной основы и без заключения договоренностей по созданию коллективных институтов защиты внешних границ, управлению миграцией и предоставлению убежища. Об этих недостатках регулирования еврозоны впервые заговорили во время финансового кризиса 2008-2012 годов, а пробелы Шенгенской системы стали явными во время кризиса беженцев 2015-2016 годов.
На данный момент актуально обратить внимание на исследование основных направлений миграционных потоков в Европе на протяжении последних лет, а также на современную миграционную проблему, существующую в странах Европейского Союза. Стоит провести анализ научных исследований по данной теме, проанализировать проблемы интеграции беженцев в европейское сообщество, поскольку теракты во Франции и Австрии указывают на проблемы уживчивости мусульманских и европейских культур. В связи с этим в статье рассмотрены действия и позиции государств-участников Европейского Союза относительно миграционной политики.
Евросоюз сейчас ощущает последствия организационных и правовых пробелов, которые не решены в Шенгенской системе, а также последствия противоречий между государствами в поиске консенсуса по миграционному регулированию. С одной стороны, право лица на свободный выбор места жительства как одна из ценностей Европейского Союза (далее - ЕС) не может быть ограничено в демократическом обществе, а с другой стороны, соблюдение этой ценности сейчас противоречит возможностям и желанию стран-членов принимать беженцев и мигрантов, особенно с другой культурой и этикой отношения к работе.
Несовершенство Шенгенской системы и проблема поиска компромисса между демократичностью и защитой суверенитета, между интеграцией и защитой интересов отдельных государств-членов выявились с началом масштабного миграционного кризиса 2015 г. Этот кризис привел к расколу между многими странами-членами ЕС, поколебал единство Евросоюза как демократического цивилизационного проекта. Одним из негативных последствий неспособности старой элиты Европы решить эти проблемы на либеральных началах стала потеря доверия со стороны избирателей к либерально-демократическим силам. Такой вывод можно сделать из стремительного распространения в ЕС популизма, особенно правого.
По причине ухудшения социально-экономических условий, обострения военных и политических угроз в странах Африки, Ближнего Востока, как следствие, повышения нестабильности в этих регионах, длительный период происходил интенсивный рост миграционных потоков в ЕС. На пике своего развития (в 2015 г.) такой рост привел к кризису в этой сфере, который проявился в неуправляемости механизма миграционной политики как на наднациональном, так и на национальном уровнях. Возникла потребность оптимизации ее нормативно-правовых и организационных основ. Чтобы понять причины миграционного кризиса, нужно проанализировать современное миграционное законодательство ЕС.
Еще в начале формирования европейского миграционного права был введен механизм свободного движения, который нашел свое внешнее проявление в Шенгенской системе нормативных актов. Они представляют собой совокупность общих прав и обязательств, обязательных к исполнению во всех странах - членах ЕС (речь идет о соглашении о постепенной отмене проверок на общей границе от 19 июня 1985 г. - «Шенген I», Конвенции о применении Шенгенского соглашения о постепенной отмене проверок на совместных границах от 19 июня 1990 г. - «Шенген II»).
Эти нормативные акты заложили основы регулирования миграции, определили условия и порядок передвижения по территории Шенгенского пространства. Позже Амстердамским договором 1997 г. была введена единая политика по иммиграции, которая вошла в компетенцию Европейского сообщества. Итак, в этой сфере регулирования наднациональные юридические инструменты получили приоритет над национальным законодательством.
Что касается института предоставления убежища, то весомым документом в этой сфере иммиграционной политики является Дублинское соглашение 2003 г., которому предшествовала конвенция 1990 г. В Конвенции содержались критерии, в соответствии с которыми государство признается ответственным за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища. То есть вопрос предоставления или непредоставления убежища относится к национальной компетенции каждого государства-члена ЕС. Дублинская конвенция легла в основу формирования права и политики предоставления убежища в ЕС [1, с. 276-278].
Еще одним важным нормативно-правовым актом в этой сфере является Гаагская программа 2003 г., она относит к наднациональной компетенции ЕС построение общей европейской системы убежища. Предполагается, что на территории ЕС должна действовать единая процедура предоставления убежища и единый статус для лиц, получивших убежище или субсидиарную защиту. Самым главным на данный момент направлением этой программы является интеграция граждан третьих стран. Ведь на фоне атаки 2 ноября 2020 г. в центре Вены, нападения в соборе Ниццы в октябре 2020 г., а также убийства французского учителя за показ карикатур на пророка Мухаммеда, вопросы интеграции мигрантов обрели очень весомое значение для нормального сосуществования с гражданами того государства Европейского Союза, в которое они прибыли.
Этот вопрос, а также вопрос борьбы с нелегальной иммиграцией, заключение международных соглашений о реадмиссии регулируется Лиссабонским договором 2009 г. Однако указанных выше базовых актов по вопросам миграции недостаточно для решения миграционных проблем, нужен консенсус между государствами - членами ЕС по введению конкретных действенных механизмов преодоления негативных последствий миграции, прежде всего из третьих стран.
В миграционной политике ЕС стоит выделить два ключевых направления: регулирование внутренней европейской миграции граждан и регулирование иммиграции из третьих стран.
Что касается первого направления, то такая миграция способствует интеграционному процессу внутри ЕС. Поскольку создание прочного союза, ликвидация внутренних границ, усиление социального и экономического взаимодействия, развитие сотрудничества - все это является целями ЕС, то внутренняя миграция регулируется минимальными ограничениями. Так, для краткосрочного - до трех месяцев - пребывания на территории любой страны Евросоюза достаточно иметь лишь документ, удостоверяющий личность. К тому же, члены семей граждан ЕС, которые являются гражданами третьих стран, пользуются теми же правами, что и гражданин ЕС, с которым они передвигаются по Европе [2, с. 138-144].
Более длительное проживание в другой стране ЕС допускается при соблюдении определенных условий. Гражданин должен либо быть экономически активным, например, трудоустроенным или самозанятым, или иметь достаточные финансовые ресурсы, медицинскую страховку, то есть находиться в таком положении, чтобы иметь возможность себя обеспечить, а не быть дополнительным бременем для системы социальной защиты страны пребывания. Гражданин, отвечающий указанным условиям, может переезжать вместе с членами семьи [2, с. 138-144]. После 5 лет непрерывного проживания на территории страны - члена гражданин ЕС, лицо и члены его семьи, соблюдавшие такое условие, получают право постоянного проживания в этой стране. Статус постоянного жителя дает возможность пользоваться всей полнотой прав, в том числе и социальной защитой, и помощью в получении образования (гранты, кредиты).
Отдельно регулируется трудовая миграция, поскольку одной из проблем для ЕС в сфере миграции является нехватка высококвалифицированных кадров. Поэтому в рамках трудовой миграции предусмотрены дополнительные права, которые призваны обеспечить приток рабочей силы из третьих стран, а также не препятствовать свободному перераспределению работников в рамках ЕС. Уточнению и кодификации прав работников, которые передвигаются в пределах ЕС, и членов их семей посвящен регламент, принятый в 2011 г. [3]. Он запрещает особый порядок трудоустройства граждан других стран ЕС, гарантирует равный доступ к трудоустройству, профессиональному обучению как мигрантов, так и их детей, равные условия труда и его оплаты, доступ к социальным льготам, участие в профсоюзах.
В отношении иммиграции из третьих стран можно отметить, что в 2004 г. для регулирования въезда граждан других стран в ЕС и их пребывания принята Директива 2004/38/ЕС. Ее положение были обязательны для включения в соответствующие национальные законы всех государств - членов ЕС. Положениями этой директивы предусматривалось: обеспечение равноправия оплаты труда трудовых мигрантов из третьих стран с гражданами стран - членов ЕС, установление единых требований для трудовых мигрантов из третьих стран и граждан ЕС относительно участия в объединениях; обязательное медицинское обеспечение для граждан третьих стран и стран - членов ЕС; право на образование детей; обеспечение нормальных жилищных условий трудовых мигрантов из стран - членов ЕС и граждан стран-членов; право на социальное страхование [4].
Как уже отмечалось, одно из направлений миграционной политики ЕС - это регулирование иммиграции из третьих стран. В ряде правовых актов ЕС определены общие подходы к обеспечению легальной иммиграции и гарантий прав мигрантов. В частности, в 2003 г. принята директива относительно правового статуса граждан третьих стран, которые длительное время (не менее пяти лет) непрерывно проживали на территории стран -членов [5]. Ее действие распространяется на граждан третьих стран, которые имеют стабильный и регулярный источник дохода, медицинскую страховку, не представляют угрозы безопасности или общественному порядку государства проживания. Директива предусматривает, что граждане третьих стран, которые имеют вид на жительство в одной из стран ЕС, получают право на передвижение и проживание на территории других государств Евросоюза. Также уравнены социальные и экономические права граждан и иммигрантов, а именно: право на трудоустройство и предпринимательскую деятельность, образование и профессиональное обучение, социальную защита и основные виды помощи.
В 2010 г. было расширено действие этой директивы по кругу лиц на пользователей международного защиты, то есть беженцев из третьих стран, если ими соблюдается требование по длительности проживания в ЕС. Следующей директивой мигрантам предоставлено право на воссоединение семей и гарантированы права лиц, прибывающих как члены их семей (Coucil Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right to family reunification).
Следовательно, миграционное право ЕС предусматривает достаточно благоприятный порядок въезда и пребывания на территории стран Евросоюза. Граждане третьих стран не испытывают значительных ограничений в случае миграции в ЕС, что вполне соответствует принципам свободы передвижения и выбора места жительства. Такая миграционная политика привела к большому количеству граждан третьих стран, желающих переселиться на территорию стран Европы. Неконтролируемый поток мигрантов привел к перегрузке Европы их финансовым обеспечением, а также к общественным конфликтам на почве столкновения различных культур и религий.