Место и роль объектов культурного наследия в землеустройстве и кадастре (на примере Белгородской области)
Папков И.А.
Белгородский государственный национальный исследовательский университет
Аннотация
Практика проведения землеустроительных работ и организации кадастрового учета земель показывает, что без применения комплекса специальных мер невозможно обеспечить сохранность объектов культурного наследия. Эта работа в России началась после 2011 г., поэтому, с одной стороны, проблема учета земель, содержащих данные объекты, еще недостаточно изучена, а с другой - имеется достаточное количество фактического материала для ее анализа. В связи с этим рассмотрены нормативная база, регулирующая необходимость и порядок внесения сведений, характеризующих объекты культурного наследия, в «Единый государственный реестр недвижимости»; основные достижения Белгородского области по исполнению плана трансформации делового климата. С использованием возможностей мониторинга публичной кадастровой карты, нормативных актов Белгородской области и данных Управления государственной охраны объектов культурного наследия Белгородской области были проанализированы актуальные вопросы землеустройства и кадастра земель, содержащих объекты культурного наследия в Белгородской области Российской Федерации. Анализ позволил обозначить основные проблемы внесения актуальных сведений об объектах культурного наследия в единый государственный реестр недвижимости. Показана необходимость организации работы по определению границ территорий объектов археологического наследия и их внесению в «Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». На основе конкретных примеров продемонстрирована потребность в законодательном определении обязательности разработки зон охраны памятников археологии, некрополей, захоронений, расположенных в границах некрополей, произведений монументального искусства, для которых в настоящее время не устанавливаются защитные зоны.
Ключевые слова: единый государственный реестр недвижимости, Белгородская область, границы территории, зоны охраны, защитные зоны.
Place and role of cultural heritage objects in land management and inventory (in the example of the Belgorod Region)
Igor A. Papkov
Belgorod National Research University
Abstract. The experience of land management and cadastral registration shows that special measures are needed to preserve cultural heritage objects. This work in Russia began after 2011, so the problem of accounting for land inside cultural heritage objects has not yet been sufficiently studied, but there is a sufficient amount of factual material for its study. Consequently the article considers the normative framework regulating the necessity and procedure for entering data on cultural heritage objects into the Unified State Register of Real Estate. The main achievements of the Belgorod Region on the implementation of the business environment transformation plan are considered. The main problems of land management and inventory comprising the cultural heritage objects of Belgorod Region were analyzed according to requirements and with the use of monitoring capabilities of the public cadastral map, the regulation of Belgorod Region and the data of the Department of State Protection of cultural heritage of Belgorod Region. The analysis let us determine the main problems of entering the actual data on cultural heritage objects into the Unified State Register of Real Estate. The necessity of work organization to determine the boundaries of the archaeological heritage territories and their inclusion in the "Unified State Register of Cultural Heritage Sites (historical and cultural monuments) of the peoples of the Russian Federation" is shown. Based on specific examples, the need for legislative determination of the obligation to develop protection zones for archeological monuments, necropolises, burials located within the boundaries of necropolises, works of monumental art for which protection zones are not currently established is demonstrated.
Keywords: unified state register of real estate, Belgorod region, territory boundaries, protection zones, protective zones
Введение
Объекты культурного наследия (далее - ОКН) являются основой мировой цивилизации и определения этнической идентичности, в них отражается историческая память, прослеживается преемственность эпох и поколений. Российская Федерация по праву может считаться одной из уникальных стран мира по числу и разнообразию имеющихся ОКН. Основания для такого заключения дает «Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - ЕГРОКН). По состоянию на 2019 г. в нем учтен 144 431 ОКН [Сведения..., 2019]. При этом в приведенном показателе не учтено количество выявленных ОКН, а также памятников, обладающих признаками объектов культурного наследия. Дело в том, что перечни вышеуказанных объектов каждый субъект Российской Федерации ведет самостоятельно [Голякова, 2012]. Данная проблема в силу ее значимости вызывает исследовательский интерес [Шевчук, 2008; Клебанов, 2012], особенно в условиях рыночных отношений [Краева, 2008; Парфенова, 2008; Черкасова, 2014]. Особенности памятников истории и культуры с точки зрения специфики их культурной ценности [Шухободский, 2009] диктуют необходимость дальнейшего изучения и совершенствования как нормативной правовой основы их охраны [Богомяков, 2011; Панфилов, 2012; Шеина, Никульшина, Шумев, Гонежук, 2012; Чижова Ю.С. 2013], так и технологии проведения комплекса охранно-учетных мероприятий [Варламов, Кириллов, 2017]. Особое значение имеет изучение практики конкретных субъектов Российской Федерации [Калюжин, Одинцова, Бессильных, Альвинский, 2012]. В этом отношении Белгородская область имеет значительный потенциал [Петин, Королева, Игнатенко, 2015].
Исходя из изложенных обстоятельств, с учетом отсутствия в настоящее время научно обоснованных эффективных методов обеспечения сохранности ОКН при проведении землеустроительных работ, а также нерешенности вопросов кадастрового учета земель, содержащих выявленные ОКН или памятники, обладающие признаками ОКН, целью настоящей работы является определение на примере Белгородской области основных проблем, возникающих при проведении землеустроительных работ и организации кадастрового учета земель, содержащих объекты культурного наследия. Для достижения цели необходимо решение следующих задач: определение нормативной основы управления изучаемыми объектами в Белгородской области; характеристика количественно-видового распределения объектов культурного наследия Белгородской области; характеристика вопросов, возникающих при внесении сведений о землях, содержащих объекты культурного наследия в ЕГРН и определении зон охраны указанных территорий.
Объекты и методы
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» к объектам культурного наследия народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры [Об объектах..., 2019].
В силу исторических и культурных традиций, а также требований современного законодательства об охране культурного наследия термин ОКН подразумевает под собой не только некий объект недвижимости с «богатой историей», но и наличие ряда обременений и ограничений, которые накладываются как на сам объект недвижимости, так и на связанные с ним территории. Поэтому первоочередным условием, способствующим обеспечению сохранности ОКН, является своевременное и полномасштабное внесение всех сведений об ОКН и связанных с ними земельных участков в единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН).
Исходя из указанных обстоятельств, с использованием возможностей мониторинга публичной кадастровой карты, нормативных актов Белгородской области и данных Управления государственной охраны объектов культурного наследия Белгородской области, были проанализированы актуальные вопросы землеустройства и кадастра земель, содержащих ОКН в Белгородской области Российской Федерации.
Результаты и их обсуждение
В настоящее время, в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, а именно Федеральным законом от 02.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» [О объектах..., 2019] и Федеральным законом от 13.06.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [О государственной регистрации., 2019], органы государственной власти, наделенные соответствующими полномочиями, обязаны вносить в ЕГРН совокупность определенных сведений. К этим сведениям относятся следующие:
- информация о включении объекта недвижимости в ЕГРОКН;
- данные о наличии требований к сохранению ОКН, его содержанию и использованию в ходе ведения хозяйственной деятельности, а также о наличии требований по обязательному обеспечению доступа к объекту. Кроме того, органы государственной власти обязаны включить в кадастр недвижимости наименование и реквизиты документа, который является основанием для внесения записи о названных выше требованиях или на основании которого было принято иное решение, например, о том, что объект недвижимости является выявленным объектом культурного наследия (они подлежат государственной охране до принятия решения о включении объекта в ЕГРОКН), либо об отказе от подобных действий;
- данные, содержащие информацию о том, что границы территории ОКН утверждены (или подверглись изменению), сведения об установлении (изменении) зон охраны ОКН, объединенной зоны охраны ОКН;
- информация об установлении защитной зоны ОКН.
Следует отметить, что в реестр объектов недвижимости должны быть внесены сведения, характеризующие земельный участок: о его расположении (полностью или частично) в составе территории ОКН или о нахождении в пределах зоны, имеющей особые условия использования территории.
Нельзя забывать, что указанными федеральными законами предусмотрены весьма сжатые сроки направления в кадастр вышеперечисленных сведений - 5 рабочих дней. До 2017 г. внесение указанных сведений являлось достаточно серьезной проблемой для органов государственной власти в области сохранения ОКН, органов местного самоуправления и органов кадастрового учета в связи с несовершенством законодательной базы [Аверина, Мямина, 2018]. Это было обусловлено как необходимостью подготовки карты (плана) для внесения в кадастр сведений о зонах охраны [Об утверждении Правил., 2014], которые до 2015 г. относились к объектам землеустройства, так и тем обстоятельством, что для границ территорий и вовсе отсутствовал порядок внесения в кадастр, поскольку в соответствии с Градостроительным и Земельными кодексами Российской Федерации они не были отнесены к ЗОУИТ. Кроме того, большинство объектов культурного наследия были приняты на государственную охрану до начала 2000-х годов [Свичкарь, 2013].
Правила предоставления документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с частями 1, 3-13, 15 статьи 32 Федерального закона от 13.07.2015 № 218 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в едином государственном реестре недвижимости вступили в силу 1 января 2017 г. Они действуют в настоящее время в совокупности с двумя действующими федеральными законами (ФЗ-73 [Об объектах., 2019] и № 218-ФЗ [О государственной регистрации., 2019]). Этим пакетом нормативных документов регламентированы сроки, порядок и состав сведений, необходимых для внесения данных об ОКН в ЕГРН.
В связи с тем, что объекты недвижимости, являющиеся ОКН, а также связанные с ОКН земельные участки, имеют особый юридический статус, на права собственников или иных законных владельцев распоряжаться данным имуществом накладывает ряд ограничений и обременений [Гришин, 2019; Об объектах., 2019]. А учитывая то, что ОКН зачастую располагаются на инвестиционно-привлекательных территориях, наполнение ЕГРН сведениями об объектах культурного наследия становится архиважной задачей государственного уровня. Об этом свидетельствует в том числе тот факт, что в план мероприятий «Трансформация делового климата» был внесен ключевой показатель «Количество объектов недвижимости, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, сведения о которых, а также об их территориях внесены в Единый государственный реестр недвижимости». Согласно данному документу работы по внесению указанных сведений планируется завершить к 2021 г. в объеме 100 % [Об утверждении плана., 2019]. Достижение данного показателя должно в будущем снизить административную нагрузку на инвестиционную деятельность, а также повысить достоверность сведений Единого государственного реестра недвижимости.
Таким образом, к настоящему времени у общества в целом, и в частности у представителей бизнес-структур сформировался устойчивый спрос на оперативное получение сведений из кадастра об ОКН. В тоже время на государственном уровне были созданы относительно благоприятные с точки зрения законодательного регулирования условия по наполнению ЕГРН данными, необходимыми для исполнения имеющейся общественной потребности.
Рассмотрим подробнее на примере Белгородской области практику реализации требований действующего законодательства в части наполнения ЕГРН сведениями об ОКН.
По сведениям 2019 г. на территории Белгородской области расположено 2 158 ОКН (рис. 1). Из них 855 объектов являются памятниками археологии. По количеству расположенных объектов культурного наследия область занимает 8 место в Центральном Федеральном округе и 21 в Российской Федерации [Сведения..., 2019].
Рис. 1. Количественно-видовое распределение объектов культурного наследия Белгородской области
Fig. 1. Quantitative and species distribution of cultural heritage objects of the Belgorod region
В соответствии со статьей 3.1 Федерального закона ФЗ-73 «территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью» [Об объектах..., 2019]. В результате складывается ситуация, когда установленные границы территории ОКН могут не совпадать с имеющимися границами существующих земельных участков (рис. 2). Кроме того, в пределах территории ОКН могут находиться земли, по тем или иным причинам не находящиеся на государственном кадастровом учете (рис. 3).